Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący – Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłość Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie w przedmiocie udostępnienia akt postępowania skargowego postanawia: odrzucić skargę

Skarżący M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłość Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie w przedmiocie udostępnienia akt postępowania skargowego.

Z akt sprawy wnika, że w 30 października 2024 r. skarżący wniósł do Komendy Miejskiej Policji w Krakowie skargę dotyczącą nieprawidłowości w toku czynności wyjaśniających prowadzonych w Komisariacie Policji VII w Krakowie w sprawie o wykroczenie zgłoszone przez skarżącego. W sprawie tej WKSiW KMP w Krakowie przeprowadził postepowanie wyjaśniające pod sygn. akt MF.S.0510.315.2024.EG, w wyniku którego uznano skargę za zasadną, a skarżącemu udzielono pisemnej odpowiedzi pismem z 29 listopada 2024 r.

Skarżący pismem z 3 grudnia 2024 r. zwrócił się do KMP w Krakowie z wnioskiem o udostępnienie akt ww. postepowania wyjaśniającego skargę, które to nie zostały skarżącemu udostępnione. Organ Policji uznał, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia skarżącemu akt postępowania prowadzonego w trybie skargowym, co przedstawił skarżącemu w kierowanej do niego korespondencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności, w szczególności do dokonania oceny czy z uwagi na przedmiot skargi sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt.1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt.2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt.3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt.4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego (pkt.4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt.4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt.5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt.6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt.7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt.8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt.9).

Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Powołane wyżej przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub podejmowanie ich w sposób opieszały. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność lub przewlekłość organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłość Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie w przedmiocie udostępnienia mu akt postępowania prowadzonego w trybie skargowym, określonym w działe VIII k.p.a.

Sąd stwierdza, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skoro możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest - na mocy powyższego przepisu - zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych.

Podkreślić należy, że w postępowaniu skargowym, uregulowanym w dziale VIII k.p.a., które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale czynnością materialno -techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i wśród przedstawicieli doktryny został sformułowany pogląd, że do postępowania w sprawie skarg i wniosków nie stosuje się przepisów spoza działu VIII k.p.a. Potwierdzeniem tego ma być wyjątkowe odesłanie do niektórych innych przepisów tego Kodeksu zawarte w art. 237 § 4 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu tym nie stosuje się także art. 73 i 74 k.p.a. dotyczących udostępniania akt sprawy, a w konsekwencji nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu rozpatrującego skargę (tak Przybysz Piotr Marek w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2022).

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z 9 listopada 2007 r , sygn. akt II SAB/Gd 33/07, stwierdził, że zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. prawo składania skarg jest realizowane na zasadach określonych w dziale VIII k.p.a. Z tego wynika, że do postępowania w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem tego jest wyjątkowe odesłanie do niektórych innych przepisów tego Kodeksu zawarte w art. 237 § 4 k.p.a. W postępowaniu w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się zatem także art. 73 i art. 74 k.p.a. Organ administracji publicznej załatwiający taką sprawę nie jest więc zobowiązany do podejmowania postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Jego ewentualna bezczynność w przypadku złożenia żądania udostępnienia akt postępowania nie jest zatem bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoduje to, że skarga w sprawie takiej bezczynności jest niedopuszczalna. Taki sam pogląd zaprezentowany został w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 50/16 (dostępne w CBOSA).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę poglądy te w całości podziela. Tym samym, ze względu na charakter postępowania prowadzonego w trybie skargowym uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a., uznać należy, że zarówno czynność kończąca takie postępowanie, tj. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, jak i wszelkie ewentualne czynności podjęte w ramach takiego postępowania wobec wnoszącego skargę, nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji również kontrola zachowania organu będącego przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie, polegającego na braku podjęcia działań w trybie art. 73 k.p.a. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., skargę należało odrzucić.