II SA/Gd 123/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-11-17	
Data wpływu	2021-03-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Marek Kraus	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 145 par. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Marek Kraus Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. F. i H. F. na decyzję Wojewody z dnia 15 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
P. F. i H.F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 15 maja 2018 r. Spółka A. uzyskała pozwolenie na budowę drogi dojazdowej na działce nr [..] obręb [..] oraz działkach nr [..], [..] obręb [..] do zespołu budynków wielorodzinnych [..] przy ul. M. w G. Następnie, decyzją z 14 marca 2019 r. ww. decyzja została przeniesiona na rzecz B.

W dniu 2 października 2019 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek P. F. oraz H. F. o wstrzymanie wykonania oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 14 marca 2019 r. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wojewoda pismem z 21 października 2019 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o przesłanie akt sprawy w związku ze złożeniem przez P. F. oraz H.F. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 marca 2019 r. W związku z powyższym, postanowieniem z 22 października 2019 r. postępowanie w sprawie wznowienia zostało zawieszone. Decyzją z 11 lutego 2020 r. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 marca 2019 r., a w dniu 10 kwietnia 2020 r. organ zwrócił akta sprawy.

Z dniem 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568). W związku z tym, art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, zm. 568, 567), wstrzymał bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych na okres epidemii/stanu zagrożenia epidemicznego. Z dniem 24 maja 2020 r. art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy został uchylony i przywrócono bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (zmiana ww. ustawy - Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Pismem z 3 czerwca 2020 r. zobowiązano P. F. oraz H. F. do wskazania terminu, w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy napisali, że o decyzji z 14 marca 2019 r. dowiedzieli się 9 września 2019 r.

Postanowieniem z 20 lipca 2020 r. postępowanie zostało wznowione, natomiast pismami z 26 sierpnia 2020 r. oraz 22 września 2020 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Postanowieniem z 4 listopada 2020 r. Prezydent Miasta odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 14 marca 2019 r. wskazując, że P. F. oraz H. F. nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z 14 marca 2019 r., więc ich wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji, jako pochodzący od osób niebędących stronami, nie może zostać rozpatrzony.

Decyzją z 4 listopada 2020 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 14 marca 2019 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać następujące kwestie: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym podań, czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.), liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Następnie Prezydent Miasta wyjaśnił, że podstawę prawną wydanej decyzji z 14 marca 2019 r. stanowi art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 3 ww. ustawy, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W świetle powyższego, w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę przy ustalaniu kręgu stron przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania. W konsekwencji, z uwagi na brak przymiotu strony u P. F. oraz u H. F. prowadzenie na wniosek tych osób postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest niedopuszczalne jako sprzeczne z art. 147 k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Po rozpatrzeniu odwołania P. F. oraz H. F. decyzją z 15 grudnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przypomniał, że art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wprost przewiduje, że stronami postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę są wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, czyli poprzedni i aktualny inwestor. Przepis ten wyłącza zastosowanie art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane. Posiadanie interesu prawnego w sprawie zakończonej przenoszoną decyzją nie ma przełożenia na interes prawny w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, regulowany odrębnie w art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie są żadnym z podmiotów, między którymi zostało dokonane przeniesienie decyzją Prezydenta Miasta z 14 marca 2019 r., więc w sposób oczywisty nie przysługuje im przymiot strony. Skoro zatem z uwagi treść art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nie mogło dojść do ziszczenia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że przeniesienie pozwolenia na budowę w trybie art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi wyłącznie zmianę adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli zostały spełnione warunki określone w tym przepisie. Niewątpliwie zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu, na rzecz którego wydano decyzję oraz podmiotu, który wstępuje w jego prawa jest skutkiem tego, iż w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem przeniesienia nie podlega ani weryfikacji organu ani jego ocenie. Tym samym, w ocenie Wojewody, żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie decyzji nie wpływa na sytuację prawną osób trzecich.

Jak już wskazano, wydana w trybie art. 40 Prawa budowlanego decyzja prowadzi jedynie do zmiany osoby inwestora. Zaś sama zmiana osoby inwestora nie wpływa na sytuację prawną osób trzecich. A zatem kwestia ta nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tych osób. Zmiana inwestora nie jest bowiem środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Za niezasadny uznał zatem Wojewoda zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż poczynione w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta ustalenia były wystarczające do wydania decyzji odpowiadającej prawu.

W skardze na powyższe postanowienie H. F. i P. F. zarzucili:

1) naruszenie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie na skutek błędnej wykładni, a tym samym pominięcie, że przepis ten stosuje się w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, zaś postępowanie wznowieniowe nie jest takim postępowaniem,

a ponadto naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:

1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie ze względu na przyjęcie, iż art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza zastosowanie tejże regulacji,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, co doprowadziło do nieuwzględnienia interesu prawnego skarżących w załatwieniu sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ, że strona we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę wskazywała także tenże przepis oraz poprzez nieuwzględnienie, iż w sprawie miały miejsce istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji,

4) art. 7 k.p.a. poprzez jego naruszenie i zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia,

5) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego naruszenie i niedokładne zbadanie okoliczności sprawy, w tym pominięcie przy ustosunkowywaniu się do żądań skarżących ich słusznego interesu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze wskazano, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach argumentowanie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, że legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę mają jedynie podmioty wymienione w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że przepis ten wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a. Skarżący podkreślili, że twierdzenia organu co do braku legitymacji procesowej po ich stronie są pozbawione zarówno podstaw faktycznych, jak i prawnych. Organ pomija przy tym całkowicie, że po jego stronie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, na którym to przepisie oparł przedmiotowe rozstrzygnięcie. Organ dopuścił się błędnej wykładni nie zważając przy tym, że przepis ten powinien być stosowany jedynie w postępowaniu w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, natomiast postępowanie w sprawie wznowienia postępowania nie jest takim postępowaniem. Zdaniem skarżących, niniejsze postępowanie nie dotyczy stricte przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jest postępowaniem wznowieniowym, gdzie krąg osób legitymowanych do bycia stroną wyznaczany jest na podstawie art. 28 k.p.a. Przepis art. 40 ust 3 Prawa budowlanego wyłącza zastosowanie art. 28 k.p.a. tylko w postępowaniu o przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 28 k.p.a., ponieważ poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie, istnieją podmioty mające interes prawny w sprawie wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Interesy skarżących zostały zaś naruszone wskutek działań podjętych przez podmioty, między którymi przedmiotowe przeniesienie miało miejsce.

W ocenie skarżących, należy pamiętać, że celem przeniesienia pozwolenia na budowę jest umożliwienie legalnego kontynuowania budowy. Przy ocenie interesu prawnego i co za tym idzie wyznaczenia prawidłowego kręgu osób legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem, organ nie jest uprawniony do pominięcia, że istotą przeniesienia pozwolenia na budowę jest legalne kontynuowanie wykonywanych czynności. Legalne, a zatem także zgodne z interesem podmiotów zamieszkujących na granicy z przeprowadzoną inwestycją. Wobec naruszenia interesu skarżących nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie z legalnym kontynuowaniem budowy. Skarżący wyjaśnili, że są posiadaczami samoistnymi fragmentu nieruchomości, na której, zgodnie z pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta z 15 maja 2018 r. budowana jest droga publiczna. W zakresie tego fragmentu zostało przez skarżących wszczęte postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia, które toczy się przez Sądem Rejonowym pod sygn. [..]. W zakresie pozostałego fragmentu skarżący są posiadaczami i w tym zakresie toczy się przed Sądem Rejonowym odrębna sprawa o ochronę naruszonego posiadania (sygn. [..]). Ponadto, skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie skutki prowadzonych na nieruchomościach czynności opartych m.in. na decyzji podlegającej rozpoznaniu w niniejszej sprawie, a więc odnoszącej się do przeniesienia pozwolenia na budowę bezpośrednio naruszyły uprawnienia skarżących.

Zdaniem skarżących, stroną niniejszego postępowania winien być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego uchylenia tej decyzji. Tym samym nieuprawnione było pominięcie przez organ art. 28 k.p.a. i ustalanie interesu prawnego na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem skarżących, sprawa winna być rozpoznawana z uwzględnieniem wszelkich przesłanek odnoszących się do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę – skoro decyzja przenosząca pozwolenie ma w istocie charakter wtórny w stosunku do decyzji pozwalającej. Podniesiono również, że nieuprawnione są przy tym twierdzenia organu, że przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wpływa na sytuację osób trzecich, gdyż zmiana inwestora była przesłanką do rozpoczęcia robót, które oddziaływały bezpośrednio na uprawnienia skarżących. Gdyby nie miała miejsca zmiana osoby inwestora najpewniej żadne czynności na spornych nieruchomościach nie zostałyby podjęte.

W ocenie skarżących, wywodzenie ich legitymacji do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę z przepisu art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego należy uznać za nieuprawnione. W opinii skarżących, w niniejszej sprawie ich interes prawny wynika z całokształtu zaistniałych okoliczności. Wobec faktu, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją ich interes we wznowieniu niniejszego postępowania i w dalszej kolejności unieważnieniu przedmiotowej decyzji jest niepodważalny.

Ponadto, skarżący zwrócili uwagę, że we wniosku z 2 października 2019 r. o wznowienie postępowania jako podstawę wskazywali także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten został w sposób nieuprawniony pominięty zarówno przez Prezydenta Miasta, jak i Wojewodę. Nie ulega wątpliwości, że poza faktem braku udziału w przedmiotowym postępowaniu, podstawą wznowienia postępowania i co za tym idzie uchylenia decyzji winny być istotne w sprawie okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję będącą powodem wszczęcia całego postępowania. Tymczasem w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie poinformował organu o prowadzonym postępowaniu w sprawie zasiedzenia gruntu, jakiego dotyczył wniosek, ani też o fakcie posiadania przedmiotowej nieruchomości przez skarżących, a niewątpliwie są to nowe okoliczności, jakie wyszły na jaw po zakończeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie okoliczności te są niezwykle istotne dla sprawy, bowiem fakt własności skarżących w zakresie nieruchomości, na jakiej prowadzona jest inwestycja oznaczał będzie, że inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie wyrażali bowiem zgody na przedmiotową inwestycję. Z uwagi natomiast na fakt, że stwierdzenie zasiedzenia ma skutek deklaratoryjny potwierdzać ono będzie, że na chwilę złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę własność rzeczonej nieruchomości przysługiwała skarżącym. Powyższe także dotyka sprawy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, w istocie bowiem determinuje jej ważność, czy też prawną skuteczność. Niewątpliwie jest to istotna okoliczność z perspektywy niniejszego postępowania.

Skarżący przypomnieli, że jak wskazuje się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, skarżący nie zgadzają się również z argumentacją organu co do braku zasadności zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Zachowanie organu w niniejszej sprawie miało niewątpliwie miejsce wbrew dyspozycjom wyrażonym we wskazanych przepisach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie tytułem uzupełnienia wyjaśniając, że w jego ocenie, wbrew twierdzeniom skarżących, również w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, krąg stron postępowania, w myśl art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, obejmuje jedynie podmiot, na rzecz którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz podmiot, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora. Ponadto, podnoszony przez skarżących fakt posiadania części działki inwestycyjnej nr [..], w stosunku do której toczy się postępowanie sądowe w sprawie zasiedzenia, nie ma wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia przez sąd zasiedzenia fragmentu działki nr [..] przez skarżących nie będzie to oznaczało, że posiadają oni przymiot strony w postępowaniu w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. O tym, kto jest stroną w takim postępowaniu, a tym samym w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę decyduje treść art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane a nie fakt własności nieruchomości inwestycyjnej. Za niezasadny Wojewoda uznał także zarzut pominięcia wskazanej przez skarżących przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na przesłankę taką skutecznie powoływać się mogą bowiem osoby, którym przysługiwał bądź powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 15 grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 4 listopada 2020 r. o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 14 marca 2019 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, tj. tzw. postępowaniu wznowieniowym (wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją) dotyczącym przeniesienia decyzji z 15 maja 2018 r. - pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do zespołu budynków wielorodzinnych w G. - z A. na rzecz B. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących, którzy domagali się wznowienia postępowania we wskazanej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Przede wszystkim należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której postępowanie to będzie dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w ww. przepisach k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Negatywne ustalenia w odniesieniu do którejś z ww. przesłanek nakłada na organ rozpoznający wniosek obowiązek wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a.

Drugi etap obejmuje natomiast kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie dotyczące przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przy czym w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - kwestia ustalenia statusu podmiotu ubiegającego się o wznowienie jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jej zbadanie jest możliwe po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Co zaś istotne dla niniejszej sprawy, jeżeli po wznowieniu postępowania w oparciu o omawianą podstawę organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast ponowne przeprowadzenie kontrolowanego postępowania jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu, że zaistniała przesłanka wznowienia, a więc – w okolicznościach niniejszej sprawy – że skarżący bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu głównym oraz że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta wznowił postępowanie na wniosek skarżących na mocy postanowienia z 20 lipca 2020 r., a więc w dalszej kolejności zobowiązany był do weryfikacji wskazanej przez wnioskodawców podstawy wznowienia, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie również z pkt 5 tego przepisu. Miał więc za zadanie przede wszystkim ustalić, czy podmiot, który wystąpił o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę pozbawienia strony udziału w postępowaniu, posiada przymiot strony w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Wobec tego wyjaśnić należy, że, co do zasady, stroną postępowania administracyjnego jest - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym krąg stron w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest ustalany w oparciu o szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji z 14 marca 2019 r. - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Nikt bowiem poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Interesy pozostałych podmiotów mogą być naruszone tylko przez samo tworzenie obiektu budowlanego, a nie fakt, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor.

Wskazany przepis art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego expressis verbis dotyczy postępowania zwykłego, jednakże sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 28 stycznia 2014 r., II OSK 1995/12 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), który co prawda dotyczył innego postępowania nadzwyczajnego, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jednak w ocenie tutejszego sądu ma zastosowanie również do trybu wznowieniowego. NSA stwierdził, że postępowanie nieważnościowe jest nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie zawsze musi istnieć tożsamość pomiędzy podmiotami postępowania jurysdykcyjnego ("zwykłego") i nadzwyczajnego (w przedmiocie stwierdzenia nieważności). Jednakże w postępowaniu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, taka sytuacja niewątpliwie ma miejsce. Zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zarówno zwykłym, jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz, którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora jest skutkiem tego, że w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa tym samym na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy, zatem interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji. W konsekwencji, należało przyjąć, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę i odpowiednio – w sprawie wznowienia postępowania - krąg stron tego postępowania ustalany jest na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zatem, za prawidłowe należy uznać ustalenia poczynione przez organy obu instancji, że wobec faktu, iż skarżący nie są podmiotami, o których mowa w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, to nie posiadają oni interesu prawnego, a więc nie można wznowić postępowania w sprawie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę z ich wniosku. Następstwem powyższego jest prawidłowa konstatacja Wojewody -zawarta w odpowiedzi na skargę - że nie sposób analizować innych przesłanek, w tym podnoszonej przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie jest stroną tego postępowania. W konsekwencji, za chybione należy uznać zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego oraz błędną odmowę zastosowania art. 28 k.p.a., a także naruszenie art. 7 i 8 § 1 k.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy, o czym mowa była powyżej, organy obu instancji nie dopuściły się wskazanych naruszeń i w sposób prawidłowy zastosowały art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do spornej kwestii ustalenia statusu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę na inny podmiot.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).