Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 października 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/218/2025 w przedmiocie zobowiązania do wykonania przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz P. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. oddala sprzeciw w pozostałej części.

Starosta Wielicki (dalej: "SW") decyzją z 20 maja 2025 r., znak: OSR.6241.6.2024, wydaną na podstawie art. 237, art. 238, art. 239, art. 240, art. 241 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647), zobowiązał Powiat Wielicki – Zarząd Dróg Powiatowych w Wieliczce (dalej: "ZDP") do sporządzenia i przedłożenia do 30 września 2025 r. przeglądu ekologicznego określającego oddziaływanie na środowisko w zakresie emisji hałasu emitowanego w związku z eksploatacją drogi powiatowej nr [...] ([...]) znajdującej się przy nieruchomości pod adresem ul. [...] w N. w celu dokonania analizy aktualnego oddziaływania akustycznego tej drogi na nieruchomości pod adresem ul. [...] w N., tj. tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: "SKO") decyzją z 16 października 2025 r., znak: SKO.OŚ/4170/218/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania ZDP, orzekło kasatoryjnie.

P. P. (właściciel nieruchomości przy ul. [...] w N., dalej: "skarżący") wniósł o uchylenie decyzji kasatoryjnej, wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "kpa").

Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji" (art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 ppsa). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e ppsa).

Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 ppsa).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do tego, czy skarżący mógł zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne. Niewątpliwie to aktywność skarżącego stanowiła impuls do przeprowadzenia kontroli i wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże żaden z organów nie wypowiedział się wprost co do interesu prawnego skarżącego. Z akt administracyjnych wynika, że SW zawiadomił o wszczęciu postępowania ZDP i skarżącego oraz obu tym podmiotom doręczył decyzję, natomiast SKO przy doręczaniu decyzji skarżącemu posłużyło się już sformułowaniem "Do wiadomości" (k. 47 a.a.). SKO nie przekazało odpowiedzi na sprzeciw (nie miało takiego obowiązku), natomiast na wezwanie Sądu oświadczyło co do kompletności akt administracyjnych (k. 39). Wydaje się zatem, że zdaniem SKO interes prawny przysługuje wyłącznie ZDP (tak Gruszecki K., Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VII, LEX/el. 2025). Sąd podziela jednak te poglądy, które wspomniany komentator dostrzega w judykaturze i określa jako "coraz częstsze", albowiem w przeciwnym razie jedyną stroną postępowania byłby ZDP, na którego ma być nałożony obowiązek. Skarżący – w odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania interesu prawnego – wskazał, że jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w N. (KW nr [...]).

Przechodząc do rozpoznania sprzeciwu należy stwierdzić, że każde – nawet nieistotne naruszenie kompleksu norm kpa warunkujących kasację decyzji przez organ odwoławczy – skutkuje sądową derogacją zaskarżonego aktu. Art. 64e ppsa oraz art. 151a § 1 ppsa jako lex specialis wyłączają bowiem możliwość uzupełniającego stosowania art. 145 ppsa [J. G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., PPP 2017, nr 6, s. 82-98.].

Art. 138 kpa przewiduje, że organ odwoławczy może wydać różne decyzje, a jedną z nich jest decyzja kasatoryjna (§ 2). Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak wcześniejszego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 kpa). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bo oznacza niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 kpa (uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98).

Sąd dostrzegł – o czym nie było mowy w sprzeciwie – że decyzja kasatoryjna została wydana wskutek rozpatrzenia spóźnionego odwołania. Doręczenie decyzji SW nastąpiło bowiem 20 maja 2025 r. (plik o nazwie "ZARZĄD DRÓG POWIATOWYCH W WIELICZCE UPP (8932560).XML" – "2025-05-20T14:43:32.34" – Identyfikator Poświadczenia: ePUAP-UPP160472935), zaś odwołanie – opatrzone niemającą znaczenia prawnego datą "3 czerwca" – wniesiono osobiście dopiero 4 czerwca 2025 r. (k. 21 a.a.).

SKO nie mogło zatem stwierdzić, że decyzja Starosty Wielickiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Fakt, że odwołanie było spóźnione, stał na przeszkodzie nie tylko temu, aby SKO zastosowało art. 138 § 2 Kpa, ale przede wszystkim, aby w ogóle wydawało jakąkolwiek decyzję. W takich okolicznościach aktualizował się bowiem obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 kpa).

Do rozważenia pozostaje reakcja Sądu na naruszenie art. 138 § 2 kpa.

W świetle przytoczonych przepisów postępowanie inicjowane sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej może zakończyć się wyrokiem oddalającym sprzeciw albo wyrokiem uchylającym decyzję. W katalogu tym nie ma wyroku stwierdzającego nieważność decyzji, który jest przewidziany w postępowaniu inicjowanym skargą na decyzję niekasatoryjną (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Problem ten został dostrzeżony w doktrynie:

"Przepis art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. nie daje podstaw do uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia nawet poważnych naruszeń, jeśli nie są to naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd administracyjny, nawet gdy dostrzega nieważność postępowania administracyjnego, to rozpoznając sprawę ze sprzeciwu, może nie mieć podstawy prawnej do tego, by stwierdzić nieważność decyzji, od której złożono sprzeciw" [M. J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób na zmniejszenie ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-71.].

"Przyjęte w art. 151a § 1 zd. 1 p.s.a. rozwiązanie jawi się jako kontrowersyjne, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, pojawia się zasadnicza wątpliwość co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając bowiem charakter przepisów regulujących przebieg postępowania ze sprzeciwu, jak również treść art. 151a § 1 zd. 1 p.s.a. oraz fakt, iż ustawodawca odsyła w art. 64b § 1 p.s.a. do odpowiedniego stosowania pozostałych przepisów ustawy wyłącznie w zakresie nieunormowanym przepisami rozdziału 3a działu III p.s.a., należy uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej jest niedopuszczalne. Wprowadzone nowelą kwietniową z 2017 r. rozwiązanie należy ocenić jako wadliwe, brak jest bowiem racjonalnych względów, z powodu których należało ograniczyć kognicję sądu administracyjnego" [J. G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., PPP 2017, nr 6, s. 82-98.].

"Podjęte przez skład orzekający rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie za podstawę prawną przyjęło konstrukcję przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Problem jednak polega na tym, że jest to podstawa do rozstrzygania wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, natomiast w przedmiotowej sprawie skarga nie została wniesiona. Zastosowanie tej konstrukcji prawnej stanowi więc o działaniu sądu poza zakresem upoważnienia ustawowego" [R. Suwaj, Stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej na skutek wniesienia sprzeciwu. Glosa do wyroku WSA z dnia 30 listopada 2018 r., V SA/Wa 1780/18, OwSS 2019, nr 4, s. 130-134.].

Sąd nie może więc wydać wyroku stwierdzającego nieważność decyzji kasatoryjnej, ale jednocześnie nie może też nie wyeliminować z obrotu prawnego decyzji kasatoryjnej obarczonej kwalifikowaną wadą prawną. Z tego względu w pkt 1 orzeczono o uchyleniu decyzji kasatoryjnej (art. 151a § 1 ppsa). W konsekwencji w pkt 2 zasądzono od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego (k. 26 – 100 zł) wpisu od sprzeciwu (art. 210 § 2 ppsa). W pkt 3 oddalono sprzeciw w pozostałej części – wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie ma podstawy prawnej, zaś wymierzenie grzywny nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, zwłaszcza że instytucja grzywny winna być stosowana wyjątkowo, np. w przypadkach wielokrotnego uchylania się od wydania decyzji merytorycznej.