Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta T. odmówił M.K. (strona, skarżący) – przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – J.K.

Z decyzji tej wynika, że skarżący wystąpił w dniu 30 sierpnia 2019 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem oświadczając jednocześnie, że w przypadku przyznania wnioskowanego świadczenia rezygnuje z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ I instancji stwierdził, że do dnia 31 października 2019 r. skarżący był uprawniony do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Dalej wskazał, że z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. nr [...] wynika, że ojciec skarżącego ur. [...] r. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, a daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji ojca nie da się ustalić, ale istniała ona na dzień 1 września 2013 r. W ocenie organu I instancji nie zostały spełnione przesłanki kryterium powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2018 poz. 2220 ze zm.- dalej "u.s.r.").

W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia, opisał sytuację zdrowotną ojca oraz zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołał orzeczenia sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem od dnia 1 listopada 2019 r. na czas nieokreślony.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na obowiązujące normy prawne oraz ustalenia stanu faktycznego wynikające z podjętych czynności dowodowych. Mając na względzie powyższe ustalenia stwierdziło, że strona spełnia przesłanki ustawowe do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - ojcem w okresie od dnia 1 listopada 2019 r.

Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że wnioskodawca należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., ponieważ ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem ojca, który jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Opiekę nad ojcem sprawuje skarżący, a jej charakter i zakres nie budzi wątpliwości, co potwierdzono również w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu [...] r. Z dokumentacji przekazanej przez organ I instancji wynika, że skarżący nie pracuje zawodowo i od września 2016 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem. Dalej zauważyło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe oraz pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wskazuje art. 17 ust. 1b ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, bowiem nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.s.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.s.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Wskazało, że ojciec skarżącego jest rozwiedziony, a skarżący nie podejmuje zatrudnienia, nie jest osoba niepełnosprawną, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej i opiekuje się ojcem, który wymaga całodobowej opieki. Kolegium stwierdziło, że od listopada 2019 r. skarżący spełnia przesłanki ustawowe do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem do końca października 2019 r. pobierał i był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył decyzję Kolegium w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od sierpnia 2019 r. do października 2019 r. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 24 ust 2 oraz art. 27 ust 5 u.s.r. oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w związku z art 80 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od sierpnia 2019 r. do października 2019 r. oraz o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do prawidłowego określenia od kiedy skarżącemu przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważył, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie było kwestią wyboru, lecz sytuacją wymuszoną okolicznościami. Zdaniem skarżącego świadczenie pielęgnacyjne winno być przyznane skarżącemu od sierpnia 2019 r. albowiem nie można pozbawiać skarżącego uprawnień wynikających z wyboru korzystniejszego świadczenia, jaki stwarza dla niego art. 27 ust. 5 u.s.r. Wskazał dalej, że orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko umożliwiające przyznanie za okres od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenia odpowiadającego różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a wybranym świadczeniem korzystniejszym dla strony. Zdaniem skarżącego nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne, a obowiązkiem organu było zastosowanie art. 27 ust. 5 u.s.r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, przy czym zagadnieniem spornym nie jest prawo do tego świadczenia, lecz ustalenie daty początkowej, od której świadczenie winno być przyznane, z uwagi na zbieg tego świadczenia ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, który był skarżącemu uprzednio przyznany.

Podstawę prawną działania organu stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej "u.s.r"). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, który to zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r. nr [...], został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżący nie jest zatrudniony ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tejże opieki. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący - stosownie do art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca. Skarżący spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 u.s.r.

W ocenie sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącego spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b u.s.r. Trafnie w tym zakresie przyjęło Kolegium - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b u.s.r. należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.s.r. i co się z tym wiąże, daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2092 ze zm.). W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją w której organ I instancji decyzją z [...]r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż niepełnosprawność ojca skarżącego nie powstała w okresie, o którym mowa w art17 ust. 1b u.s.r. Kolegium mając na uwadze, że do dnia 31 października 2019 r. skarżący był uprawniony do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji z dni [...]r., ustaliło prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 października 2019 r. nie odnosząc się do kwestii oświadczenia skarżącego z dnia 30 sierpnia 2019 r. w zakresie wyboru korzystniejszego świadczenia.

Wskazać należy, iż z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.s.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.s.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek.

W ocenie sądu, przyjęte przez Kolegium stanowisko, nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku z 30 sierpnia 2019 r. skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego i oświadczył powołując się na art. 27 ust. 5 u.s.r., że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy czym zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.s.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (vide: wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18 i z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2019 r., akt IV SA/Gl 985/18 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tryb postępowania w przypadku zbiegu uprawnień został wskazany przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 639/19). Skład orzekający stwierdził w nim, że "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jest w pełni zrozumiałe, to że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji". Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

W niniejszej sprawie prawu temu skarżący dał wyraz już w momencie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie sądu, z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego, oparte o art. 27 ust. 5 u.s.r., wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b u.s.r., z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 u.s.r. Zaakcentować należy, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (vide: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18). Zauważyć jednocześnie należy, że organu obydwu instancji pominęły w swoich rozważaniach oświadczenie skarżącego z dnia 30 sierpnia 2019 r.

Zakwestionowana decyzja narusza zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.s.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu odwoławczego na rzecz skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.