IV SA/Po 35/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-29	
Data wpływu	2024-01-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek
Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	III OSK 1568/24	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 153, art. 200, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2010; art. 1a, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, 4, 5, 6 i 9 lit. a i d, ust. 2c, art. 3b ust. 1, art. 4 ust. 1, 2, 2a, art. 5 ust. 1 pkt 3a, 3b, art. 6c ust. 1 i ust. 2, art. 6h, art. 6r ust. 2, 2d, 3, 3a, 3b, 3d, art. 6ra ust. 1 i 2, , art. 9; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 101a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 283; § 6, § 115, § 118, § 143; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 701; art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 6, 7, 10, 24; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kiszkowo z dnia 17 lutego 2020 r. nr XV/111/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kiszkowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej rozdziały 2, 4 i 5 załącznika do tej uchwały w pierwotnym brzmieniu; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Kiszkowo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 17 lutego 2020 r. Rada Gminy Kiszkowo (dalej też jako "Rada Gminy" lub "Rada") podjęła uchwałę nr XV/111/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kiszkowo (zwaną dalej "Uchwałą"). Treść tego regulaminu (zwanego dalej "Regulaminem") stanowi załącznik do Uchwały (zgodnie z jej § 1).

Pismem z 18 grudnia 2023 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda", "Organ" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. J. S., zaskarżył w całości opisaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności Uchwały w całości – ze względu na istotne naruszenie prawa;

2) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Uchwała wpłynęła do Wojewody 24 lutego 2020 r. za pośrednictwem systemu eNadzór oraz że Organ w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Następnie, przytoczywszy treść przepisów art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010; dalej w skrócie "u.c.p.g."), które stanowiły podstawę prawną Uchwały, Skarżący stwierdził, że katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, jest zamknięty, a obowiązek określenia w przedmiotowym regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz sposobu pozbywania się poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych z terenu nieruchomości musi być zrealizowany przez prawodawcę miejscowego w sposób kompleksowy, przy uwzględnieniu regulacji ustawowych odnoszących się do tej materii.

Motywując w tym kontekście zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g., autor skargi wskazał, że zastrzeżenia Skarżącego budzi realizacja przez Radę Gminy obowiązku uchwałodawczego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. – w zakresie odnoszącym się do papieru, metalu, tworzyw sztucznych, szkła oraz odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. W ocenie Skarżącego unormowania § 4 ust. 1 i § 14 ust. 2 Regulaminu w zakresie odnoszącym się do selektywnego pozbywania się ww. rodzajów odpadów z nieruchomości nie stanowią prawidłowej realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z ww. przepisu ustawy, naruszając ten przepis w sposób istotny. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do dokonania swobodnego wyboru jednej z form pozbywania się odpadów, wyszczególnionych w art. 6r ust. 2d u.c.p.g., w szczególności do rezygnacji z odbierania określonych rodzajów odpadów komunalnych z terenu nieruchomości i ustanowienia względem nich wyłącznie innych, niż odbieranie, sposobów pozbywania się (np. przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co ma miejsce w § 4 ust. 5 Regulaminu – właściciele nieruchomości mają możliwość przekazywania odpadów komunalnych do gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych). Minimalny katalog rodzajów odpadów komunalnych, które podlegają obligatoryjnemu odebraniu z terenu nieruchomości, został określony na poziomie ustawowym. Katalog ten obejmuje niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, a w odniesieniu do odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, co najmniej odpady, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., czyli: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Wymienione tu rodzaje odpadów komunalnych zbieranych selektywnie winny być ponadto obligatoryjnie przyjmowane przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.), co jednak nie oznacza, że gmina może zrezygnować z zapewnienia ich odbierania "u źródła". Tymczasem w Regulaminie nie przewidziano wprost odbierania ww. rodzajów odpadów z terenu nieruchomości, na których zostały wytworzone (tj. "u źródła"), co stoi w istotnej sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. [a] w związku z art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g. W przepisach tych ustawodawca wyraźnie zalicza ww. odpady do tych rodzajów odpadów komunalnych, które winny być zbierane selektywnie i odbierane bezpośrednio z terenu nieruchomości, co prawodawca miejscowy winien uwzględnić przy uszczegóławianiu zasad w tym zakresie określanych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 u.c.p.g.

Podnosząc z kolei zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 3 u.c.p.g., autor skargi wskazał, że Rada w § 5 ust. 1 Regulaminu określiła częstotliwość odbioru odpadów zmieszanych (niesegregowanych) i bioodpadów, jednak określenie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w tym akcie prawa miejscowego jest błędem. Z porównania i analizy ww. przepisów ustawy wynika bowiem, że każdy z nich ma innego adresata. Norma art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. skierowana jest do wytwórców tych odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady, i odnosi się do częstotliwości oraz sposobu pozbywania się odpadów. Natomiast art. 6r ust. 3 u.c.p.g. adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Zdaniem Skarżącego, z uwagi na powyższe przyjąć należy, iż ustalenie częstotliwości odbierania odpadów zmieszanych (niesegregowanych) oraz bioodpadów zamiast częstotliwości ich pozbywania się, jak i brak określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości stanowi istotne naruszenie normy art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., co uzasadnia stwierdzenie nieważności Uchwały w całości

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kiszkowo (dalej też jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie, o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Wójta kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swe stanowisko, wyjaśnił, że Gmina Kiszkowo (dalej jako "Gmina") przyjmując w Regulaminie "zapisy" § 4 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustanowiła selektywne zbieranie odpadów komunalnych i utworzyła 29 punktów selektywnego zbierania odpadów ("PSZOK") oraz gminny punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ("GPSZOK"), i to w sposób zapewniający łatwy dostęp mieszkańcom do tego punktu. Gmina, organizując tak wiele punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, nie dość że wypełnia obowiązek odebrania u źródła odpadów dla frakcji szkło, papier, plastik, to również spełniła oczekiwania mieszkańców Gminy, którzy właśnie w ten sposób chcieli pozbywać się śmieci. Mieszkańcy nie chcieli worków na śmieci czy też na swoich posesjach pojemników przeznaczonych na papier, szkło oraz plastiki, z uwagi na brak miejsca na nie oraz trudności w odpowiednim gromadzeniu śmieci. Zasadą działania PSZOK oraz GPSZOK jest, aby mieszkańcy, w miarę potrzeby, we własnym zakresie i na swój koszt, dostarczyli wytworzone na nieruchomości odpady wskazane w regulaminie do PSZOK-u oraz GPSZOK-u o dowolnej porze. Powyższym spełniony został obowiązek Gminy zapewnienia właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, jak i obowiązek ich odbierania. Gmina jest zobowiązana do postępowania oszczędnego i racjonalnego. Unormowanie rozpoznawanej kwestii w taki, a nie inny sposób pozwala mieszkańcom na pozbywanie się wszelkich odpadów, a także minimalizuje koszty po ich stronie. Gmina spełnia kryteria poziomów odzysku i nie została nigdy ukarana za przekroczenie wymaganych poziomów. Zatem sposób odbierania odpadów ustalony przez Gminę nie oznacza żadnych negatywnych następstw, w szczególności w zakresie ochrony środowiska.

Wójt podkreślił, że w skardze Wojewody błędnie zostało zinterpretowane "odbieranie", gdzie – jak tłumaczy Skarżący – odbieranie należy rozumieć wyłącznie w sensie dosłownym, czyli bezpośrednio z terenu nieruchomości, na których zostały wytworzone odpady (u źródła). Według Gminy taka interpretacja jest błędna i nie znajduje oparcia w u.c.p.g., a przy tym odbiega od prawidłowego interpretowania przepisów. Nadto rozumowanie Wojewody jest sprzeczne z ratio legis art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie odpadów. Sposób przyjęty przez Gminę nie różni się od tego przyjmowanego w dużych wspólnotach mieszkaniowych, gdzie mieszańcy lokali pozbywają się odpadów do wyznaczonego do tego miejsca, czym też zostaje spełniony obowiązek odebrania śmieci od mieszkańców u źródła. Przepisami prawa gminy zobowiązane są do utworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych, jak wymienione w pkt 5. Tym samym ustawodawca przewidział sytuację, w której odpady takie, jak: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, są przyjmowane w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Powyższe w jednoznaczny sposób wyklucza możliwość uznania, że ww. odpady powinny być bezwzględnie odbierane z nieruchomości mieszkańców. Gmina miała bowiem możliwość zapewnienia właścicielom nieruchomości trzech różnych sposobów pozbywania się odpadów, wymienionych w art. 6r ust. 2d u.c.p.g., w tym odbieranie odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości oraz przyjmowanie odpadów poprzez punkty selektywnego zbierania odpadów (PSZOK), jak i gminne punkty selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (GPSZOK). Przepisy ww. ustawy wskazują, co należy rozumieć pod pojęciem "pozbywanie się", ale nie definiują pojęcia "odbieranie". Co istotne, zapewnione przyjmowanie odpadów w sposób przyjęty przez Gminę jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż ustawodawca sam przewidział taką formę odebrania odpadów. Wobec czego przyjęcie przez Gminę rozwiązania polegającego na zobowiązaniu właścicieli do selektywnego zbierania i przekazywania do odbioru odpadów na zasadach określonych w Regulaminie nie stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1a [powinno być raczej: "pkt 1 lit. a" – uw. Sądu] w związku z art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g.

Przechodząc do drugiego z zarzutów skargi – odnoszącego się naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. – Wójt stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania przez organ nadzoru § 5 ust. 1 Regulaminu ze względu na jego sprzeczność z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Nie jest uzasadniony pogląd, iż w Regulaminie nie uregulowano częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, skoro w jego § 5 ust. 1 określono częstotliwość pozbywania się odpadów poprzez ich odbiór nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, z zastrzeżeniem, że w okresie od kwietnia do października, z nieruchomości, na których umiejscowione są budynki wielolokalowe, nie rzadziej niż raz na tydzień – według ustalonego harmonogramu. Taka regulacja nie oznacza wkroczenia w materię zastrzeżoną dla uchwały rady gminy podejmowanej na podstawie art. 6r. ust. 3 u.c.p.g., ale jedynie nawiązanie do regulacji tam zawartych, co należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia systemowego.

Na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r.:

- pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Ponadto, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podkreślił, że przed wniesieniem skargi Wojewoda jeszcze raz przeanalizował postanowienia Regulaminu na skutek interwencji jednego z mieszkańców Gminy, który podnosił, że obecny system zbierania odpadów w Gminie jest niezgodny z prawem i uciążliwy dla mieszkańców. Pełnomocnik zauważył, że w małych miejscowościach na terenie Gminy jest tylko jeden PSZOK, oddalony od niektórych nieruchomości nawet o kilka kilometrów. To powoduje, że osoby starsze i chore często nie selekcjonują odpadów, tylko wyrzucają wszystkie frakcje do odpadów zmieszanych. Zdaniem pełnomocnika sytuacja w Gminie nie jest analogiczna do sposobu zbierania odpadów w dużych wspólnotach mieszkaniowych, zwłaszcza jeśli idzie o odległość do punktu zbiórki, która zresztą w przypadku wspólnot jest regulowana przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- pełnomocnik Rady Gminy podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę, z tym że cofnął wniosek zawarty w pkt III jej petitum (o zwrot kosztów postępowania). Oświadczył, że w szczególności podtrzymuje stanowisko, iż w świetle brzmienia i celu przepisów u.c.p.g. nieprecyzyjne pojęcie "odbieranie odpadów" powinno być rozumiane szerzej niż tylko jako odbieranie odpadów z terenu nieruchomości.

- na pytanie Sądu pełnomocnik Skarżącego wyjaśnił, że zarzuty skargi są skierowane wyłącznie wobec uregulowań Regulaminu dot. sposobu gospodarowania odpadami. Oświadczył, że nie zgłasza zastrzeżeń wobec pozostałych jego postanowień, natomiast podkreślił, że żądanie skargi stwierdzenia nieważności Uchwały w całości jest podyktowane tym, że w ocenie Wojewody regulamin bez postanowień "odpadowych" nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Pełnomocnik zaznaczył, iż z doświadczenia wie, że po wyroku sądu stwierdzającym nieważność regulaminu w części, gdy z wyroku nie wybrzmiewa, że część tę należy na nowo uregulować, to gminy często nie uzupełniają regulaminów unieważnionych w tym zakresie, i to przez wiele lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Kiszkowo wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; por. też: wyrok NSA z 13.01.2005 r., OSK 1575/04; wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; postanowienie NSA z 06.04.2009 r., II GSK 201/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 24 lutego 2020 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XV/111/20 Rady Gminy Kiszkowo z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kiszkowo. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 28 lutego 2020 r. (poz. 1947) i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia (zob. § 4 Uchwały), tj. 14 marca 2020 r. Uchwała ta – w części obejmującej § 18 Regulaminu – została następnie zmieniona przez uchwałę Nr L/337/23 Rady Gminy Kiszkowo z dnia 6 lutego 2023 r. zmieniającą uchwałę Nr XV/111/20 Rady Gminy Kiszkowo z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kiszkowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 20.02.2020 r. poz. 2038; w skrócie "Uchwała Zmieniająca"). Należy zaznaczyć, że Uchwała Zmieniająca nie została objęta przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że kontroli Sądu została poddana Uchwała w jej pierwotnym brzmieniu.

2. Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części. Należy bowiem zauważyć, że choć w petitum skargi jej autor formalnie wskazał, iż zaskarża Uchwałę "w całości", to jednak z uzasadnienia skargi i wyjaśnień pełnomocnika Organu na rozprawie wynika, że Wojewoda kwestionuje prawidłowość jedynie niektórych uregulowań Regulaminu – mianowicie tych, które dotyczą sposobu gospodarowania odpadami – a owo zaskarżenie Uchwały "w całości" było w istocie podyktowane tym, że w ocenie Wojewody regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy bez postanowień "odpadowych" nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

Jest poza sporem, że owe postanowienia "odpadowe" zostały pomieszczone w rozdziałach: 2 ("Wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych"), 4 ("Rodzaje i minimalna pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i worków i utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów") i 5 ("Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego") Regulaminu.

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w tej części – tj. odnośnie do ustaleń zawartych w rozdziałach 2, 4 i 5 Regulaminu – poddał zaskarżoną Uchwałę, w jej pierwotnym brzmieniu, merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to zwłaszcza z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia oraz przez wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 18 grudnia 2023 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g.

2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. do § 6, s. 33–34). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

1. Jeśli idzie o zakres upoważnienia ustawowego, to w myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, tj. 04 lipca 2016 r.) regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenia mają charakter wyczerpujący (por. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowią element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18; dostępne w CBOSA).

2. Poza przywołanymi wyżej przepisami art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonych uregulowań Regulaminu niezbędne jest sięgnięcie także do innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały). Z przepisów tych wynika w szczególności, że:

- utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.c.p.g.), którego realizację gminy winny zapewnić m.in. w ten sposób, że: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości [przez których, zgodnie z definicją legalną z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., rozumie się "także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością" – uw. Sądu] na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.); nadzorują gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.); zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.); tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.); udostępniają na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacje o podmiotach odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, zawierające firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a u.c.p.g.);

- właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in.: zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.); gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych (art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g.); pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g.);

- gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.);

- właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: (1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; (2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; (3) obsługi administracyjnej tego systemu; (4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.);

- w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (art. 6r ust. 2d u.c.p.g.);

- rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 6r ust. 3 u.c.p.g.). W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3a u.c.p.g.). Dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej (art. 6r ust. 3b u.c.p.g.). Uchwała, o której mowa w ust. 3, określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

3. Ponadto należy zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie nakazuje – w art. 1a – stosować przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.; w skrócie "u.odpad."). Odesłanie to obejmuje w szczególności stosowanie wprost definicji legalnych zawartych w ustawie o odpadach, dotyczących m.in. takich terminów, jak:

- "bioodpady" – przez co rozumie się "ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.odpad.);

- "gospodarowanie odpadami" – przez co rozumie się "zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami" (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.odpad.);

- "odpady" – przez co rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany" (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.odpad.);

- "odpady komunalne" – przez co rozumie się "odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:

a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz

b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych

- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości" (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.odpad.)

- "odpady ulegające biodegradacji" – przez co rozumie się "odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów" (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.odpad.);

- "selektywne zbieranie" – przez co rozumie się "zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami" (art. 3 ust. 1 pkt 24 u.odpad.);

- "zbieranie odpadów" – przez co rozumie się "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b" (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.odpad.).

Z cytowanych definicji wynika w szczególności, że sporne w niniejszej sprawie frakcje odpadów, jak: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe, w zależności od źródła ich wytworzenia, mogą (i najczęściej będą) stanowić "odpady komunalne" w wyżej zdefiniowanym rozumieniu.

6. Dokonując w przedstawionym kontekście normatywnym oceny legalności zaskarżonych uregulowań Regulaminu, należy stwierdzić, co następuje.

1. Skarżący upatruje wadliwości zaskarżonych postanowień Regulaminu przede wszystkim w ich niezgodności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Ten ostatni przepis, przypomnijmy, wskazuje na trzy zasadnicze formy pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych – a tym samym, zauważmy, swoiście definiuje pojęcie "pozbywania się" tych odpadów – jakie gmina zapewnia właścicielom nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (por. wyrok WSA z 18.07.2018 r., IV SA/Po 516/18, CBOSA), tj.: (i) odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, (ii) przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz (iii) zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zarazem jednak – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – przepis ten nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania, w jakich okolicznościach, w tym w odniesieniu do jakich rodzajów odpadów komunalnych, winna znaleźć zastosowania dana forma "pozbywania się" odpadów komunalnych z nieruchomości. W szczególności – wbrew sugestiom odpowiedzi na skargę – nie uprawnia do wniosku, iż ustawodawca pozostawił wybór zapewnianej właścicielom nieruchomości formy "pozbywania się" odpadów komunalnych całkowicie do uznania gminy.

2. W tym zakresie, zdaniem Sądu, w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, kluczowe znaczenie należy przypisać unormowaniu art. 6c ust. 1 u.c.p.g. i właściwemu rozumieniu użytego w nim pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych. Przywołany przepis stanowi, że: "Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy". Przepis ten należy odczytywać w łączności m.in. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., z którego wynika, że selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych powinno obejmować co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Według autora odpowiedzi na skargę, przez "odbieranie" nie należy rozumieć wyłącznie odbierania w sensie dosłownym, czyli bezpośrednio z nieruchomości mieszkańca ("u źródła") – a więc nie można utożsamiać (jak czyni to Skarżący) "odbierania" odpadów z "odbieraniem z nieruchomości" – ale termin ten należy pojmować szerzej, obejmując jego zakresem także inne formy pozbywania się odpadów zapewniane przez gminę, a w szczególności "sytuację, w której odpady takie, jak: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, są przyjmowane w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych".

W ocenie Sądu taka rozszerzająca wykładnia użytego w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. terminu "odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" nie jest uprawniona, a to w szczególności z następujących względów.

1. Wykładnia przyjęta przez Radę Gminy na potrzeby uchwalenia Regulaminu jest niezgodna z terminologią stosowaną przez ustawodawcę w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w aktach wykonawczych do niej. Po pierwsze, na określenie sytuacji, w których dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (zob. np.: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r ust. 2d, art. 6r ust. 3a, art. 6ra ust. 1 i 2). Po drugie, w szeregu przepisów analizowanej ustawy ustawodawca wyraźnie odróżnia i przeciwstawia "odbieranie" odpadów oraz ich "przyjmowanie", jako odmienne sposoby postępowania z odpadami (zob. np.: art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 6r ust. 2d, art. 6r ust. 3a). Po trzecie, analiza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz aktów wykonawczych do niej – a zwłaszcza rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. poz. 122), wydanego na podstawie art. 9d ust. 2 u.c.p.g. – prowadzi do wniosku, że terminem "odbieranie" odpadów prawodawca posługuje się w kontekście przejmowania odpadów od właścicieli nieruchomości "u źródła" (tj. z terenu nieruchomości). W szczególności ilekroć mowa jest o "przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie ma wątpliwości, że chodzi o podmiot, który zabiera odpady z terenu poszczególnych nieruchomości, a nie przyjmuje je w PSZOK – w odniesieniu do tej ostatniej kategorii podmiotów ustawodawca posługuje się mianem podmiotu "prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów" (zob. np.: art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r ust. 3d, art. 9c ust. 1a, art. 9ea, art. 9na ust. 1, art. 9na ust. 3 pkt 1, art. 9p ust. 1, art. 9tb ust. 1, art. 9xa u.c.p.g.).

2. Już przywołane względy wykładni językowej przemawiają za uznaniem, że nakładając w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. na gminę obowiązek zorganizowania "odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości", na których zamieszkują mieszkańcy, ustawodawca miał na względzie tylko "odbieranie odpadów z terenu nieruchomości" w rozumieniu art. 6r ust. 2d u.c.p.g., a już nie pozostałe formy pozbywania się odpadów przez właścicieli wymienione w tym ostatnim przepisie, w szczególności przyjmowanie odpadów komunalnych w PSZOK. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w treści art. 6c ust. 2 u.c.p.g., który to przepis stanowi, że: "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Nie ulega wątpliwości (przesądza o tym zwłaszcza tzw. zakaz wykładni homonimicznej oraz argument a rubrica), że w obu przypadkach – tj. zarówno na gruncie art. 6c ust. 1, jak i ust. 2 u.c.p.g. – termin "odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości" musi być rozumiany tak samo. Gdyby zaś przyjąć, że – jak sugeruje to Gmina – termin ten obejmuje wszystkie dopuszczone w art. 6r ust. 2d u.c.p.g. formy pozbywania się odpadów (tj. nie tylko ich odbieranie z terenu nieruchomości, ale także przyjmowanie odpadów przez PSZOK oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób), to w przypadku niepodjęcia przez organ gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, byliby w ogóle pozbawieni możliwości pozbywania się odpadów komunalnych w formach zapewnianych przez gminę, co z kolei stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w myśl którego gminy są zobowiązane objąć wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

3. Wbrew sugestiom odpowiedzi na skargę, ścisłe, literalne rozumienie art. 6c ust. 1 u.c.p.g. – przyjmowane przez Sąd w niniejszym składzie – nie czyni zbędnym ustawowego obowiązku (zob. art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2b u.c.p.g.) tworzenia PSZOK przez gminy. Jeśli się bowiem zważy, że zgodnie z art. 6r ust. 3, 3a i 3b u.c.p.g. rada gminy ma kompetencje do określania (i ewentualnego różnicowania) częstotliwości odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości (tj., co w tym kontekście i w świetle wcześniejszych uwag oczywiste: z terenu nieruchomości) oraz ograniczania ilości odbieranych odpadów wymienionych frakcji, to jest jasne, że utworzenie PSZOK jest niezbędne już choćby z uwagi na konieczność zapewnienia możliwości pozbywania się odpadów przez właścicieli nieruchomości (zamieszkałych) poza ustalonym harmonogramem oraz ponad ustalone limity ilości odbieranych odpadów. Poza tym PSZOK-i mogą (i powinny) zapewnić możliwość pozbywania się, odpadów właścicielom nieruchomości niezamieszkałych (na ich koszt). Potwierdza to zresztą § 4 ust. 1 Regulaminu, który na właścicieli nieruchomości (lege non distinguente wszystkich nieruchomości, a więc także tych, na których nie zamieszkują mieszkańcy) nakłada obowiązek selektywnego zbierania i "przekazywania do odbioru" (dostarczania) wyszczególnionych frakcji odpadów (co w istocie ma polegać na umieszczaniu tych odpadów w pojemnikach do segregacji ustawionych w PSZOK i GPSZOK – zob. § 4 ust. 2 Regulaminu; por. też § 5 ust. 3 Regulaminu).

3. Na rzecz prezentowanego tu sposobu rozumienia wymogu zorganizowania odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. – a w szczególności konieczności objęcia obowiązkiem odbierania z terenu takich nieruchomości odpadów stanowiących papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe – przemawia, zdaniem Sądu, również wzgląd na wyniki wykładni celowościowej.

1. W ocenie Sądu nałożenie na właścicieli wszystkich nieruchomości (a więc także zamieszkałych) – tak, jak uczyniła to Rada Gminy w Regulaminie – obowiązku dostarczania ww. rodzajów odpadów, we własnym zakresie i na własny koszt, do PSZOK lub GPSZOK, może prowadzić do niepożądanych skutków z perspektywy celów, jakie przyświecały gruntownej reformie systemu gospodarowania odpadami w gminach oraz związanej z nią obszernej nowelizacji u.c.p.g., dokonanej ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, z późn. zm.; zwaną też dalej "ustawą zmieniającą z 2011 r."). Godzi się bowiem zauważyć, że realizacja tego obowiązku wiąże się z określonymi uciążliwościami (niedogodnościami), w tym bardziej szczegółowymi powinnościami, dla właścicieli nieruchomości, a w szczególności z koniecznością przetransportowania we własnym zakresie wyszczególnionych frakcji odpadów do PSZOK (GPSZOK) – i to w sposób odpowiednio respektujący wymagania przewidziane dla transportu odpadów w przepisach art. 24 u.odpad. oraz w wydanym na podstawie art. 24 ust. 7 u.odpad. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. poz. 1742) – tudzież zlecenia uprawnionemu podmiotowi transportu tych odpadów albo ich odbioru z terenu nieruchomości na podstawie odrębnej umowy. Poza tym niedogodności, jakie wiążą się z koniecznością dostarczenia ww. rodzajów odpadów do PSZOK (GPSZOK) we własnym zakresie i na własny koszt, mogą skłaniać niektórych właścicieli nieruchomości do niepożądanego pozbywania się wymienionych odpadów "na dziko", poprzez ich porzucanie w miejscach do tego nieprzeznaczonych, położonych np. w okolicy posesji, na których zostały wytworzone (np. w lesie, w krzakach itp.) – przyczyniając się tym samym, w skrajnym przypadku, do tworzenia lub powiększania nielegalnych składowisk odpadów – albo osłabiać motywację właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, skłaniając do pozbywania się ww. rodzajów odpadów w ramach strumienia odpadów zmieszanych. Godzi się zauważyć, że na realne ryzyko występowania w praktyce takich zachowań zwrócił uwagę pełnomocnik Skarżącego na rozprawie.

2. Tymczasem według założeń, jakie przyświecały projektodawcom ustawy zmieniającej z 2011 r., istotą wprowadzanych zmian było obligatoryjne przejęcie przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych [a więc m.in. ich transportu – zob. definicję legalną "gospodarowania odpadami" z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.odpad. – uw. Sądu]. Zarazem przejęcie przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi miało pozwolić zwolnić właścicieli nieruchomości z obowiązku podpisywania umów na odbieranie odpadów komunalnych z podmiotami prowadzącymi działalność w tym zakresie. Wreszcie jednym z celów wprowadzonych ówcześnie zmian w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami było całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych (zob. druk nr 3670 Sejmu RP VI kadencji, pkt 1 "Wprowadzenie").

3. Dokonane w Regulaminie wyłączenie frakcji odpadów stanowiących papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe z kategorii odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości – i zawężenie tej kategorii wyłącznie do odpadów zmieszanych oraz bioodpadów (zob. § 5 ust. 1 Regulaminu) – z pewnością nie służy urzeczywistnianiu przywołanych założeń i celów ustawy zmieniającej z 2011 r.

Ponadto godzi się zauważyć – zwłaszcza w nawiązaniu do twierdzenia odpowiedzi na skargę, że Gmina "spełnia kryteria poziomów odzysku i nie została nigdy ukarana za przekroczenie wymaganych poziomów" – że określone w ustawie obligatoryjne poziomy odzysku (recyklingu) odpadów komunalnych mają charakter poziomów minimalnych (verba legis: "co najmniej" – zob. art. 3b ust. 1 u.c.p.g.). Oznacza to w praktyce, że gmina powinna dążyć do ich maksymalizacji, a nie poprzestawać tylko na osiąganiu poziomów minimalnych. Maksymalizacji zaś poziomów odzyskiwanych frakcji odpadów komunalnych analizowane unormowania Regulaminu z pewnością nie służą.

4. Godzi się jeszcze zauważyć, że w odpowiedzi na skargę Burmistrz wskazał, iż przyjęty przez Gminę sposób pozbywania się ww. rodzajów odpadów segregowanych – wyłącznie w utworzonych punktach PSZOK i GPSZOK – spełnia m.in. "oczekiwania mieszkańców gminy, którzy właśnie w ten sposób chcieli pozbywać się śmieci. Mieszkańcy Gminy Kiszkowo nie chcieli worków na śmieci czy też na swoich posesjach pojemników przeznaczonych na papier, szkło oraz plastiki, z uwagi na brak miejsca na nie oraz trudności w odpowiednim gromadzeniu śmieci". Twierdzenie to nie zostało wszakże poparte żadnymi dowodami (jak choćby np. wynikami konsultacji), przez co jawi się jako całkowicie gołosłowne. Ponadto wydaje się ono sprzeczne z doświadczeniem życiowym, które pokazuje, że to raczej konieczność dostarczania "na bieżąco" przez mieszkańców segregowanych odpadów we własnym zakresie i na własny koszt do jednego z wyznaczonych punktów (PSZOK lub GPSZOK) jawi się w praktyce jako bardziej dla nich uciążliwa i niedogodna, aniżeli okresowe przygotowywanie partii odpadów do odbioru przez wyspecjalizowany podmiot wprost z nieruchomości. Zresztą nawet system zakładający oddawanie odpadów w PSZOK nie likwiduje, co jasne, konieczności zapewnienia ich tymczasowego gromadzenia, w sposób niezagrażający środowisku (a więc np. w szczelnych workach lub pojemnikach), w obrębie nieruchomości. Niezależnie od tego, wskazane wyjaśnienia odpowiedzi na skargę rozmijają się z twierdzeniami pełnomocnika Wojewody, który na rozprawie podał, że wniesienie przedmiotowej skargi było następstwem interwencji jednego z mieszkańców Gminy, który podnosił, że obecny system zbierania odpadów w Gminie jest niezgodny z prawem i uciążliwy dla mieszkańców.

5. Sąd w niniejszym składzie podziela ten nurt w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle którego nie jest możliwe zawarcie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie ustaleń sprowadzających się w istocie do wyłączenia obowiązku gminy polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz zobowiązywania właściciela nieruchomości do dostarczania tych odpadów do odpowiednich punktów selektywnej zbiórki (por. wyrok WSA z 06.06.2018 r., II SA/Gl 250/18, CBOSA). "Podstawowym sposobem, zgodnym z celem wprowadzonego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pozbywania się odpadów, jest odbieranie przez gminę odpadów różnych rodzajów, określonych w art. 3 ust. [2] pkt 5 ustawy (...). Dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy jest zapewnienia takiej możliwości, jest dostarczanie odpadów, bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bądź zapewnienie przyjmowania odpadów w inny, ustalony przez gminę, sposób. Odmienne interpretowanie art. 6c ust. 1, art. 6r. ust. 2d i art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy prowadziłoby do konstatacji o całkowitym braku obowiązku ze strony gminy do odbioru określonych rodzajów odpadów «u źródła» ich powstania lub o wybiórczym prawie gminy w zakresie odbioru odpadów, co jest niezgodne z ustanowionym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi" (zob. wyrok WSA z 10.08.2022 r., II SA/Gl 861/22, CBOSA; por. też wyroki WSA: z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18; z 15.03.2023 r., IV SA/Po 51/23; dostępne w CBOSA).

6. Mając wszystko to na uwadze, Sąd stwierdził, że dokonane przez Radę Gminy zaskarżonymi postanowieniami Regulaminu wyłączenie możliwości odbioru spornych frakcji odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. – przez zobligowanie właścicieli takich nieruchomości do dostarczania każdej ilości odpadów komunalnych tego rodzaju do PSZOK (GPSZOK) – oraz związane z tym diametralnie odmienne uregulowanie sposobu pozbywania się z terenu ww. nieruchomości wskazanych frakcji odpadów w porównaniu z odpadami zmieszanymi i bioodpadami nie znajdowało (i nadal nie znajduje) dostatecznej podstawy w obowiązujących przepisach u.c.p.g., a w szczególności pozostawało w sprzeczności z art. 6c ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy.

7. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi – dotyczącego wadliwości § 5 ust. 1 Regulaminu, mającej polegać na uregulowaniu w nim częstotliwości "odbioru" odpadów i bioodpadów z nieruchomości zamiast częstotliwości ich "pozbywania się" z niej – wypada stwierdzić, że o ile w ogóle można w tym przypadku mówić o jakiejkolwiek wadliwości (w tym zakresie przekonująco brzmią argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę), to wyłącznie o charakterze redakcyjnym, polegającym na nieposłużeniu się ustawowym (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) wyrażeniem "częstotliwości pozbywania się" odpadów z nieruchomości i na użyciu w to miejsce wyrażenia "częstotliwość odbioru". Skoro jednak w tym przypadku pozbywanie się odpadów z nieruchomości polega właśnie na ich przekazaniu w odpowiednim momencie do odbioru przez uprawnionego przedsiębiorcę, to zaiste sens użycia obu wyrażeń w analizowanym kontekście musi jawić się jako identyczny, a samo uchybienie – o ile w ogóle do niego doszło – nie stanowi z pewnością istotnego naruszenia prawa.

Istotnym naruszeniem analizowanej regulacji jest natomiast – co już wyżej zostało obszernie omówione – że kategoria rodzajów odpadów odbieranych z nieruchomości ("u źródła") została w ww. przepisie zawężona wyłącznie do odpadów komunalnych zmieszanych (niesegregowanych) i bioodpadów.

8. Mając wszystko to na uwadze, Sąd:

1. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej rozdziały 2, 4 i 5 Regulaminu w pierwotnym brzmieniu (co oznacza brak wpływu tego rozstrzygnięcia na skuteczność / "ważność" nowelizacji wprowadzonej Uchwałą Zmieniającą, która to uchwała nie podlegała kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu).

Godzi się zauważyć, że to rozstrzygnięcie – w przypadku jego uprawomocnienia się – będzie skutkować obowiązkiem Gminy ponownego przeanalizowania i uregulowania materii "odpadowej" normowanej w ww. rozdziałach, z uwzględnieniem wskazań i ocen prawnych zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.), pod rygorem dopuszczalności zwalczania ewentualnej bezczynności Gminy w tym zakresie w trybie art. 101a u.s.g.;

2. na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w pozostałym zakresie, tj. co do żądania stwierdzenia nieważności także pozostałych przepisów Uchwały (stwierdzenia jej nieważności "w całości"), skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd doszedł bowiem do przekonania, że w razie stwierdzenia naruszenia polegającego na niewłaściwym uregulowaniu w Regulaminie materii "odpadowej", o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b oraz pkt 2-3 u.c.p.g., wystarczające jest stwierdzenie nieważności Uchwały w odnośnej, "dedykowanej" tym zagadnieniom, części. Jest tak dlatego, że niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego – czyli nieuregulowanie w danym akcie wszystkich kwestii przewidzianych do uregulowania przez przepis upoważniający do wydania takiego aktu – stanowi postać tzw. zaniechania (pominięcia) prawodawczego. Tego rodzaju naruszenie skutkuje zaś nieważnością całego aktu zasadniczo w dwóch przypadkach, tj. gdy: (1) w wyniku niekompletnego unormowania zachodzi "niewykonalność" aktu, rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania; (2) niekompletne unormowanie będzie miało charakter dyskryminacyjny (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198-200).

Żadna z takich sytuacji nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. W szczególności nie można w tym przypadku mówić o "niewykonalności" Regulaminu w zakresie pozostawionych w obrocie prawnym jego rozdziałów 1, 3 i 6-9.

Za takim rozstrzygnięciem przemawiał ponadto wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP), która – zwłaszcza w kontekście stosunkowo szerokiego i zróżnicowanego zakresu przedmiotowego unormowań Regulaminu oraz już kilkuletniego okresu obowiązywania tego aktu – dodatkowo przemawiała za ograniczeniem interwencji kasacyjnej Sądu do możliwie najwęższych ram, wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia określonym przez Organ nadzoru.

3. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł o kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.