Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 83/20 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Gl 83/20) oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) odmówił J. P. udzielenia pozwolenia na przesunięcie mas ziemi, celem utworzenia wałów ziemnych, które miałyby pełnić funkcję niekomercyjnej strzelnicy, bez dodatkowej infrastruktury, na działce nr [...], położonej w gminie [...], obręb 0001, na terenach szlaków górskich w okolicach stacji kolejki górskiej [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor nie uzupełnił braków formalnych złożonego wniosku, lecz wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie wnioskodawcy, inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Starosta [...] uznał, że utworzenie wałów ziemnych o długości 50 m wymaga jednak uzyskania pozwolenia na budowę, wydawanego po spełnieniu warunków określonych w przepisach Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic ( Dz. U. Nr 27, poz. 341).

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. P.. Wskazał, że do powstania planowanej budowli nie jest konieczne użycie wyrobów budowlanych. Zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania pomimo, iż wniosek dotyczy wykonania robót ziemnych w postaci przesunięcia mas ziemnych, bez użycia jakichkolwiek wyrobów budowlanych. Są to więc prace, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wskazał, że wały ziemne mają pełnić funkcję niekomercyjnej strzelnicy, przeznaczonej do wyłącznego użytku inwestora i nie będą stanowiły obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Taka inwestycja nie wymaga również zgłoszenia zamiaru budowy. Na poparcie swojego stanowiska powołał pisma organów nadzoru budowlanego sporządzone w innych, podobnych sprawach.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podał m.in., że w zależności od konstrukcji strzelnicy, może ona zostać zakwalifikowana jako budynek (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) lub budowla ziemna (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), albo też jako obiekt tymczasowy. W ocenie organu odwoławczego, nawet w przypadku adaptacji terenu na otwartą strzelnicę, musi ona zawierać wymaganą prawem infrastrukturę, składającą się m. in. ze stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnałów alarmowych, kulochwytów, tarcz lub innych przedmiotów stanowiących cel, a infrastruktura ta powstaje z użyciem wyrobów budowlanych. Powyższe potwierdza, że strzelnica wraz z niezbędną infrastrukturą jest obiektem budowlanym.

W skardze do WSA w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody [...], J. P. zarzucił naruszenie:

1. art. 10 w związku z art. 9 i art. 79 k.p.a., poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym pomimo przeprowadzenia dowodów na tym etapie postępowania;

2. art. 105 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania, podczas gdy było ono bezprzedmiotowe, albowiem wniosek dotyczy wykonania robót ziemnych w postaci przesunięcia mas ziemnych bez użycia wyrobów budowlanych;

3. art. 45 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284) poprzez błędne przyjęcie, iż do powstania strzelnicy konieczne jest stworzenie określonej infrastruktury wskazanej w treści zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza infrastruktury z użyciem wyrobów budowlanych i błędne uznanie, że stanowi ona obiekt budowlany wobec przyjęcia "całości techniczno-użytkowej" oraz konieczności stworzenia infrastruktury z użyciem wyrobów budowlanych;

4. art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przesunięcie mas ziemi i utworzenie wałów ziemnych mieści się w zakresie przepisów Prawa budowlanego mimo, że wykonane tych wałów ziemnych nie następuje z użyciem wyrobów budowlanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że organ odwoławczy, z naruszeniem art. 10 k.p.a. nie powiadomił skarżącego o uzupełniającym postępowaniu dowodowym, czym uniemożliwił wypowiedzenie się w zakresie przeprowadzonego dowodu. Podkreślał, że ustawa o broni i amunicji nie zawiera definicji strzelnicy i nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania takich obiektów. Ustawa ta nie odnosi się do sposobu organizacji strzelnicy ani techniki jej wykonania. Zakwestionował pogląd organu II instancji, iż infrastruktura strzelnicy jest wykonywana przy pomocy wyrobów budowlanych i wymaga pozwolenia na budowę. Błędne – w ocenie skarżącego - jest również uznanie, że wały ziemne mają zostać wykonane na terenach szlaków górskich, w okolicach stacji kolejki górskiej [...]. Powyższe ustalenie nie zostało poparte żadnymi dowodami. Skarżący podkreślał, że orzekające w sprawie organy administracji nie przeprowadziły oględzin ani rozprawy administracyjnej. Wskazywał, że wały ziemne są wykonane na prywatnej nieruchomości, w środku lasu, gdzie nie przebiega żaden szlak turystyczny. Stacja kolejki górskiej jest oddalona od nieruchomości skarżącego o blisko kilometr i dlatego niniejsza sprawa powinna być zakończona wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Sama realizacja przedsięwzięcia, do którego nie będą wykorzystane wyroby budowlane nie może być bowiem potraktowana jako powstanie obiektu budowlanego i nie może wymagać jego dopuszczenia do użytkowania.

Na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. skarżący akcentował, że brak użycia wyrobów budowalnych przy realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego uniemożliwia zastosowanie w tej sprawie przepisów Prawa budowlanego. Zauważył, że w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 listopada 2018 r. (sygn. akt I SA/Gl 453/18) wyrażono pogląd, iż obiekt budowlany może być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Taka zaś sytuacja w ocenianym przypadku nie będzie miała miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 września 2020 r. oddalił skargę. Podał, że sporną kwestią w sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy przesunięcie mas ziemi celem utworzenia wałów ziemnych, które będą pełnić funkcję niekomercyjnej strzelnicy, wymaga udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem, czy wały te stanowić będą obiekt budowlany lub budowlę, bądź też nie zawierają się w żadnej z tych definicji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast, na mocy art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wg WSA w Gliwicach, wały ziemne o znacznych rozmiarach, niezależnie od funkcji jaką mają pełnić, wypełniają definicję budowli. Tym samym, obiektem budowlanym są również budowle ziemne, zarówno zrealizowane, jak i planowane. Samo przesunięcie mas ziemi stanowi zatem przedsięwzięcie, do którego realizacji nie jest potrzebny żaden innym składnik (materiał) niż wyłącznie ziemia. Nie budziło wątpliwości orzekającego sądu, że prace, które wykonał skarżący doprowadziły do nowego ukształtowania terenu, a powstałe wały ziemne mają przypisaną funkcję użytkową, dlatego wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie WSA w Gliwicach, bez znaczenia natomiast pozostaje to, czy będzie to strzelnica komercyjna, czy też niekomercyjna, bowiem nadrzędnym celem jest ochrona obywateli i środowiska. Tak duże przedsięwzięcie nie może pozostać bez jakiejkolwiek kontroli państwa, nawet, jeżeli inwestycja taka jest realizowana na prywatnym terenie i w celach niekomercyjnych. Tym samym – akcentował sąd I instancji - zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 105 k.p.a. (brak umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego) nie znajduje uzasadnienia. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3318/17) podał, iż przez budowle ziemne należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową. Ponadto, NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2320/12) wskazał, że potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu, a przykładem może być wał ziemny. Stąd też wał ziemny, realizowany w określonym celu, stanowi całość techniczno-użytkową. WSA w Gliwicach podkreślił, że stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a przepis ten prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowano.

W ocenie WSA w Gliwicach, prawidłowo organ II instancji zwrócił w sprawie uwagę na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284). Zgodnie z tym przepisem, strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Akcentował sąd I instancji, że celem ustawy o broni i amunicji jest nie tylko wskazanie sposobu funkcjonowania strzelnicy, lecz również określenie warunków bezpieczeństwa środowiska oraz społeczeństwa. Podkreślał WSA w Gliwicach, że przedmiotowa niekomercyjna strzelnica położona jest nieopodal kolejki linowej, a ustaleń tych sąd dokonał z urzędu na podstawie swego wyroku z 22 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 797/18). Wskazany fakt ustalił także organ odwoławczy na podstawie internetowej mapy i położenia wałów ziemnych, a okoliczność tę potwierdził w tej sprawie także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. Z tego też powodu oceniany zarzut skargi uznany został za niezasadny.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 w związku z art. 9 i art. 79 k.p.a. W ocenie tego sądu, organy administracji zapewniły skarżącemu czynny udział na każdym etapie postępowania, m.in. doręczając pisma z dnia 28 sierpnia 2019 r. i 1 października 2019 r.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach z 2 września 2020 r. wniósł J. P.. Skargę tę oparł na podstawie naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.).

W zakresie podstawy naruszenia przepisów postępowania, zarzucił naruszenie:

1. art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów powołanych w skardze i na rozprawie w dniu 2.09.2020 r., a zwłaszcza odnośnie art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.05.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych;

2. art. 105 k.p.a. poprzez akceptację poglądu o braku podstaw do umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe albowiem wniosek dotyczył wykonania robót ziemnych bez użycia jakichkolwiek wyrobów budowlanych;

3. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 79 k.p.a. poprzez brak zaznajomienia skarżącego z materiałami postępowania odwoławczego.

W zakresie podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucił naruszenie:

1. art. 45 ustawy o broni i amunicji i art. 46 tej ustawy – i błędne przyjęcie, że przepisy te wymagają do powstania strzelnicy określonej infrastruktury, a zwłaszcza z użyciem wyrobów budowlanych, a zatem, że stanowi ona obiekt budowlany a to wobec przyjęcia całości techniczno-użytkowej – podczas gdy tego rodzaju ocena jest całkowicie zbędna w niniejszym postępowaniu;

2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 10 i art. 20 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i aprobatę stanowiska, że przesunięcie mas ziemnych stanowi obiekt budowlany, podczas gdy utworzone wały ziemne będą niekomercyjną strzelnicą – co nie mieści się w zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż wały te nie stanowią obiektu budowlanego – nie są wykonane z użyciem wyrobów budowlanych ani nie stanowią budowli ziemnej;

3. art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.05.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu, który określa definicję wyrobu budowlanego

Skarga kasacyjna żądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała też zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020r. poz. 374 ) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, stąd też właśnie sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Z uwagi na fakt, że analizowana skarga kasacyjna oparta została zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty proceduralne, gdyż stwierdzenie braku uchybień tym przepisom warunkuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów materialnoprawnych. Zajmując zatem stanowisko względem zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 9 i art. 79 k.p.a. poprzez brak zaznajomienia skarżącego z materiałami postępowania odwoławczego należy wskazać, że skuteczna konstrukcja zarzutu braku czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wymaga wykazania, że uchybienie to uniemożliwiło podjęcie stronie skutecznej obrony, w tym wykluczyło możliwość udowodnienia zgłaszanych twierdzeń, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenianym przypadku skarga kasacyjna nie prezentowała jednak argumentów i racji zmierzających do wykazania powyższych okoliczności i przesłanek, co wyłączyło możliwość uznania zgłoszonego zarzutu za skuteczny. Tak samo ocenić też należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 134 par. 1 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze i na rozprawie w dniu 2.09.2020 r., a zwłaszcza brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.05.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 134 p.p.s.a. odnosi się do nakazu orzekania przez sąd administracyjny w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Kontrolowana przez WSA w Gliwicach sprawa dotyczyła skargi na decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Analiza zaś uzasadnienia wyroku objętego skargą kasacyjną wskazuje, że poza granice kontrolowanej sprawy, sąd I instancji nie wyszedł, gdyż oceniał przesłanki odmowy udzielania pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że podniesiony zarzut naruszenia art. 134 par. 1 p.p.s.a. był całkowicie bezpodstawny. Zauważyć należy, że wskazywany w ocenianym zarzucie brak zajęcia stanowiska przez sąd I instancji wobec argumentów zawartych w skardze (zgłoszonych na rozprawie) mógłby być ewentualnie podnoszony w ramach powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. Takiego zarzutu jednak brak.

Ostatni z zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 105 k.p.a. W tym zakresie skarga kasacyjna kwestionowała zasadność akceptacji przez WSA w Gliwicach poglądu o braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy wskazać, że skarga kasacyjna nie powołała jednak precyzyjnie jednostki redakcyjnej przepisu, którego naruszenie zarzucono sądowi I instancji. Przepis bowiem art. 105 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Nadto, powołany wyżej przepis nie został powiązany z innymi przepisami proceduralnymi stosowanymi przez sąd I instancji w sprawie. Pomijając jednak wskazane wadliwości konstrukcyjne środka odwoławczego należy stwierdzić, że zarzut braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego winien być podniesiony i rozpoznany łącznie z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 10 i art. 20 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego. Jedynie bowiem uznanie błędnej wykładni ostatnio wskazanych przepisów pozwalałoby na rozważanie celowości ocen w zakresie braku umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. W ramach zaś zarzutu naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna akcentowała nietrafną aprobatę przez WSA w Gliwicach stanowiska, że przesunięcie mas ziemnych stanowi obiekt budowlany, podczas gdy – w ocenie skargi kasacyjnej - utworzone wały ziemne będą niekomercyjną strzelnicą i nie mieszczą się w zakresie regulacji Prawa budowlanego, gdyż nie stanowią one obiektu budowlanego albowiem nie są wykonane z użyciem wyrobów budowlanych, ani też nie stanowią budowli ziemnej. Prezentowany pogląd nie zasługuje jednak na aprobatę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333) przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ponieważ cytowana definicja legalna "budowli" odwołuje się do pojęcia "obiektu budowlanego", celowym jest zwrócenie uwagi także na rozumienie tego ostatnio wskazanego terminu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Należy zauważyć, że pośród przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 ustawy obiektów budowlanych stanowiących budowlę – wskazano także "budowle ziemne". Ten zaś termin nie został w Prawie budowlanym zdefiniowany. Należy jednak przyjmować, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 11.03.2020 r.; sygn. akt II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. ostatnio powołany wyrok NSA oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. II SA/Kr 95/13, a także wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19, WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 566/20). Stwierdzić zatem należy, że budowle typu ziemnego nieprzypadkowo zaliczane zostały do obiektów budowlanych. W tym bowiem przypadku uznawać trzeba, iż za taką kwalifikacją przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach w z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 353/12). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 6/15). Przedstawione poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wskazują, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania. W ocenianym przypadku nie budzi natomiast wątpliwości to, że zasadniczym budulcem budowli ziemnej – jest właśnie ziemia. Tak zaś wytworzona budowla (wały ziemne) ma znaczne rozmiary i jednoznacznie określone przeznaczenie. Ten sposób jej wykonania, znaczne rozmiary i cel jej wzniesienia samodzielnie przesądzają o zasadności jej kwalifikowania jako budowli ziemnej, podlegające regulacjom ustawy – Prawo budowlane.

Powoływane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.05.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych – są przepisami określającymi standard jakości i bezpieczeństwa wyrobów wykorzystywanych w budownictwie. Brak jest podstaw aby jedynie z przepisów o tym celu i charakterze wyprowadzać wnioski w zakresie tego, które obiekty budowlane są (mogą być) obejmowane reglamentacją prawnobudowlaną. Przesuwanie dużych mas ziemi, na dużym obszarze – już z racji skali zamierzenia inwestycyjnego, jego wpływu na środowisko i skutku polegającego na wytworzeniu budowli o określonej funkcjonalności i użyteczności – skutkować musi uznaniem, że w wyniku realizacji takiej inwestycji powstaje budowla ziemna, wprost wymieniona w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przeciwny wniosek, bazujący na założeniu, że do powstania takiej budowli (obiektu budowlanego) konieczne jest użycie wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.05.2011 r. – nie może być uznany za trafny. Przepisy o jakości wyrobów budowlanych mające gwarantować bezpieczeństwo powstających obiektów – nie mogą determinować ocen w zakresie charakteru prawnego powstającej inwestycji, skutkujących finalnie wykluczeniem z zakresu reglamentacji prawnobudowlanej często dużych inwestycji (zbiorniki wodne, wały, przekopy). Nadto, oceniane stanowisko skargi kasacyjnej byłoby w sprzeczności z wyrażonym w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego systemowym założeniem, że – co do zasady – roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Powyższe nakazuje zatem przyjmować, iż nie był trafny zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 105 par. 1 k.p.a. i w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.05.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych.

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.