II SA/Ke 411/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-24	
Data wpływu	2018-06-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II OSK 636/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 519; art. 362, art. 115a ust. 1; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 151, art. 250; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania D. N., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 10 kwietnia 2017 r., znak: [...], o odmowie nałożenia na P. K. obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko pochodzącego ze Sklepu Spożywczego "D." w N., ul. B. 2A, poprzez przywrócenie środowiska do stanu właściwego – przeniesienie urządzeń emitujących hałas.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 5 listopada 2014 r., znak: [...], Starosta , działając na podstawie m.in. art. 115a i art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("Poś"), określił dopuszczalne poziomu hałasu, wyrażone jako wskaźniki hałasu LAeqD i LAeqN, przenikającego z ww. sklepu do środowiska, na wszystkie tereny podlegające ochronie przed hałasem, zlokalizowane wokół sklepu: LAeqD – 50 dB dla pory dziennej; LAeqN – 40 dB dla pory nocnej. Jednocześnie przedsiębiorca zobowiązany został do prowadzenia pomiaru emisji hałasu przenikającego z ww. sklepu o środowiska, na terenach podlegających ochronie akustycznej, raz na dwa lata i przekazywania wyników pomiaru Staroście i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska .

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2016 r. D. N. wystąpiła do Starosty o nałożenie na właściciela ww. sklepu P. K., w trybie art. 362 Poś, obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez przeniesienia urządzeń emitujących hałas. Organ I instancji, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 362 Poś, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10 kwietnia 2017 r. W odwołaniu D. N. zarzuciła naruszenie art. 106, art. 7, art. 77, art. 10 i art. 8 Kpa.

Rozpatrując odwołanie organ wskazując na uzupełniający charakter przepisu art. 362 Poś stwierdził, że znajduje on zastosowanie wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań. W niniejszej sprawie takie szczegółowe rozwiązanie zawiera art. 115a Poś, dotyczący ochrony przed hałasem. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, brak jest możliwości subsydiarnego zastosowania art. 362 Poś. Dopiero gdyby wykluczone było wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przewidzianej w art. 115a ust. 2 Poś, organ mógłby rozważać podjęcie działań na podstawie art. 362 Poś. Uzasadniając swoje stanowisko, organ powołał się na poglądy wyrażone w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowodaministracyjnym.

Organ odwoławczy uznał, że na gruncie niniejszej sprawy po zastosowaniu szczegółowej regulacji dotyczącej ochrony przed hałasem, wynikającej z art. 115a Poś, brak jest możliwości nałożenia obowiązków na podstawie art. 362 tej ustawy. Podkreślono również, że podstawą wydania decyzji z dnia 5 listopada 2014 r. na podstawie art. 115a Poś były te same okoliczności, na które wnioskodawczyni powołuje się obecnie.

Jak zauważył organ, w razie nieprzestrzegania warunków decyzji z dnia 5 listopada 2014 r. przepisy przewidują możliwość wymierzenia grzywny. Starosta powinien zaś sprawdzać przestrzeganie decyzji i wykonywanie nałożonych nią warunków. Natomiast, podnoszona przez wnioskodawczynię kwestia zgodności budynku sklepu z projektem budowlanym i warunkami zabudowy nie podlega ocenie Kolegium.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach D. N. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2-3 kpa polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, braku rozważenia wszystkich przepisów i okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnym uzasadnieniu decyzji, bez odniesienia się do stanu faktycznego i toczącego się postępowania. Zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 Kpa skarżąca upatruje w nierozpatrzeniu sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, zaś naruszenie art. 136 Kpa polega jej zdaniem, na nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie art. 115a i art. 378 Poś oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu podniesiono, że w marcu 2014 r. skarżąca wspólnie z sąsiadami wystąpiła do Starosty z wnioskiem o interwencję w sprawie uciążliwości związanych z przedmiotowym sklepem. Wentylatory i klimatyzatory pracowały wówczas bardzo głośno, umieszczone były na połaci dachowej od strony zabudowy mieszkaniowej, pomimo, że projekt przewidywał inaczej (klimatyzatorów w projekcie nie było). Nastąpiła zmiana technologii i doboru urządzeń wraz ze zmianą ich lokalizacji. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. skarżąca została poinformowana przez Wojewódzką Inspekcję Ochrony Środowiska, że w związku z przekroczeniem norm poziomu hałasu, Inspektor wystąpił do Starosty o wszczęcie procedury i wydanie decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu dla właściciela sklepu oraz o nałożenie na niego obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko na podstawie art. 362 Poś.

Skarżąca opisała czynności podejmowane przez Starostę i WIOŚ, m.in. kolejne pomiary poziomu hałasu, które wykazywały przekroczenie dopuszczalnych norm. Powołując się na stanowisko Izby Architektów wskazała, że wszelkie uciążliwości wynikające z funkcjonowania obiektu handlowego są spowodowane jego realizacją niezgodnie z projektem budowlanym. Podniosła, że stan negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter ciągły, od roku 2014 do chwili obecnej. Mimo zastosowania przez Starostę art. 115a Poś w decyzji z dnia 5 listopada 2014 r., normy hałasu nie są zachowane. Brak jest szczegółowych rozwiązań w stosunku do właściciela sklepu, występujące przekroczenia nie podlegają karom administracyjnym, dlatego zdaniem skarżącej przepis art. 362 Poś powinien być tu zastosowany.

W ocenie skarżącej przepisy art. 115a i art. 362 Poś nie wykluczają się wzajemnie. W art. 115a przewidziana została podstawa prawna do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Przepis art. 362 stanowi zaś podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków i wskazuje rozwiązanie problemu w związku z negatywnym oddziaływaniem środowiska utrzymującym się długi czas.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. skarżąca wskazała, że nie składała odrębnego wniosku o ukaranie karą pieniężną za przekroczenie dopuszczalnych norm określonych w decyzji z dnia 5 listopada 2014 r. Organ zawsze bowiem twierdził, że nie może wymierzyć kary, ponieważ przekroczenie wynosi poniżej 1 dB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy organy prawidłowo uznały, że art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017, poz. 519 ze zm.), dalej "Poś", nie znajduje zastosowania do postępowania, w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Jednocześnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy Kolegium podkreśliło, że m.inn. z inicjatywy skarżącej została wydana decyzja Starosty z dnia 5.11.2014 r. znak: [...]. Wymienioną wyżej decyzją działając na podstawie art. 115a Poś, organ określił dopuszczalne poziomy hałasu wyrażone jako wskaźniki hałasu LAeqD i LAeqN, przenikającego ze sklepu Spożywczego-D., znajdującego się w N., ul. B. 2a do środowiska, na wszystkie tereny podlegające ochronie przed hałasem, zlokalizowane wokół sklepu: LAeqD – 50 dB dla pory dziennej; LAeqN – 40 dB dla pory nocnej.

Stosownie do treści art. 362 Poś, uregulowania zawartego w dziale III, tytuł VI Poś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego (ust. 1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić: 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego; 2) termin wykonania obowiązku (ust. 2).

Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ww. unormowanie ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy inne przepisy nie zawierają rozwiązań nakładających obowiązki bezpośrednio z mocy prawa lub nie pozwalają na nałożenie obowiązków dalej idących (np. wynikających z art. 373 Poś). Postępowanie w sprawie ochrony przed hałasem, dotyczy zagadnień uregulowanych przepisami działu V "Ochrona przed hałasem", tytułu II "Ochrona zasobów środowiska" Poś. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że w tym samym stanie faktycznym nie powinny być stosowane różne sankcje. Z tego względu uznać należy, że w pierwszej kolejności w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące ochrony przed hałasem. Przepis art. 362 Poś ma bowiem charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wyd. IV Lex; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 758/14; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1057/10).

W rozpoznawanej sprawie takim szczegółowym rozwiązaniem jest art. 115a ust. 1 Poś, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Trafne jest stanowisko organów, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne nakierowane jest na zapewnienie ochrony przed hałasem, niedopuszczalne jest zastosowanie art. 362 Poś, mającego charakter uzupełniający wobec przepisów dotyczących ochrony przed hałasem. Dopiero po wykluczeniu możliwości zastosowania przepisów dotyczących ochrony przed hałasem, istnieje możliwość zastosowania art. 362 Poś.

Skoro więc w niniejszej sprawie istnieje regulacja szczegółowa dotycząca ochrony przed hałasem w postaci art. 115a Poś, co więcej, na podstawie tej regulacji wydana została już decyzja Starosty z dnia 5 listopada 2014 r. określająca dopuszczalne poziomu hałasu przenikającego z przedmiotowego sklepu do środowiska na wszystkie tereny podlegające ochronie przed hałasem zlokalizowane wokół sklepu, to żądanie wydania decyzji na podstawie art. 362 Poś musiało zostać załatwione odmownie. Wyegzekwowanie przestrzegania obowiązków nałożonych tą decyzją nie jest przedmiotem niniejszego postepowania, które miało na celu ocenę zasadności zastosowania art. 362 Poś, którego domagała się skarżąca. Przepis ten nie służy bowiem egzekucji obowiązków nałożonych w innym postępowaniu, lecz jest samodzielną podstawą do nałożenia obowiązków, w sytuacji gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań.

Decyzja z dnia 5 listopada 2014 r., wydana na podstawie art. 115a Poś, funkcjonuje w obrocie prawnym. Rzeczą organów jest jej wyegzekwowanie, do czego nie może służyć wydanie kolejnej decyzji dotyczącej tych samych okoliczności faktycznych (przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu), tym razem z zastosowaniem sankcji przewidzianej w innym przepisie (art. 362 Poś). Wszelkie odstępstwa zrealizowanej inwestycji od projektu budowlanego znajdują się natomiast we właściwości organów nadzoru budowlanego i nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.

O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 Ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).