Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., nr MGOPS.SR.5241.393A.21.22, Burmistrz Kruszwicy odmówił D. C. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na jego niepełnosprawnego ojca - R. C.. W i uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 oraz ust 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej "u.ś.r."), organ podniósł, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest to, iż niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie wskazując, że jego matka, tj. żona niepełnosprawnego, nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem, albowiem sprawuje już opiekę nad niepełnosprawną umysłowo córką, tj. siostrą skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 31 stycznia t 2022 r., nr SKO-4111/2195/21, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu] po przytoczeniu stanu faktycznego oraz treści art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. organ odwoławczy wskazał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była zasadna, albowiem niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ dostrzegł, że o ile matka skarżącego w związku z opieką nad córką nie jest w stanie wykonywać wszystkich czynności opieki nad mężem, to jednak nie można stwierdzić, by sytuacja ta powodowała konieczność rezygnacji z zatrudnienia innego członka rodziny (skarżącego) w celu zastąpienia małżonki niepełnosprawnego w realizacji obowiązków alimentacyjnych względem niego. Organ dostrzegł rozbieżność orzecznictwa dotyczącą rygoryzmu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i jego stosowalności w zależności od okoliczności faktycznych danej sprawy. Stwierdził jednak, że literalne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż tylko legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje przejście obowiązku alimentacyjnego na osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyli w tym przypadku skarżącego.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją 1 instancji. Podtrzymał stanowisko, że świadczenie powinno zostać mu przyznane, albowiem jego matka - żona niepełnosprawnego ojca, nie jest w stanie wykonywać opieki nad mężem z uwagi na sprawowaną już opiekę nad niepełnosprawną córką. Podkreślił trudną sytuację rodzinną związaną z koniecznością opieki nad dwoma niepełnosprawnymi w stopniu znacznym członkami rodziny. Wskazał ponadto, że jego wątpliwości budzi przeprowadzenie przez organ 1 instancji wywiadu środowiskowego po wystosowaniu do niego przez organ pisma o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. (zawiadomienie skarżący otrzymał "9.12.2021 lub 10.12.2021", wywiad przeprowadzono 10.12.2021 r.), jak i wydanie decyzji I instancji tego samego dnia, w którym przeprowadzono wyżej wspomniany wywiad.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 30 maja 2022 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2022 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na przedstawienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich, pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r., pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego ujawnionych rozbieżności w orzecznictwie co do stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie efektywnej opieki nad osobą wymagającą wsparcia.

W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") nie wskazuje, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu lub prawu procesowemu w taki sposób, by uzasadniało to uchylenie rozstrzygnięcia.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. la u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 - dalej "k.r.o.") małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W świetle powyższych uregulowań obowiązek alimentacyjny małżonka wobec współmałżonka ustaje, gdy ten legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego.

W orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. Wskazywano, że w konkretnych, indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej, mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej cytowanych przepisów, w zgodnie z przepisami Konstytucji RP. Do takich sytuacji zaliczano przykładowo starczą niedołężność małżonka, jego bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej lub w zakładzie karnym. Niewątpliwie do takich okoliczności należałoby dodać sytuację taką jak w niniejszej sprawie, w której małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, realizując swój obowiązek alimentacyjny, sprawuje już opiekę nad innym niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności -zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. la oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Prawidłowość drugiego z wyżej przytoczonych poglądów jednoznacznie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA stwierdził w niej kategorycznie, w punkcie drugim sentencji (punkt pierwszy nie odnosi się do realiów niniejszej sprawy), że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Z powyższego wynika jednoznacznie, że dopóki współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dopóty inna niż I współmałżonek osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie może uzyskać I prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to

że fakt sprawowania opieki przez matkę skarżącego (żonę jego niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca) nad jego niepełnosprawną córką (siostrą skarżącego) nie stanowi przesłanki do uznania, iż obowiązek alimentacyjny żony względem niepełnosprawnego męża został "przesunięty" na jej syna. Taką przesłanką jest jedynie posiadanie przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nie występuje.

Podkreślić należy, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy ocena prawna zagadnienia budzącego w orzecznictwie wątpliwości wyrażona w uchwale składu poszerzonego NSA obliguje sąd administracyjny do jej zastosowania W sprawie zawisłej przed tym sądem.

Dlatego też, skoro w sprawie nie wystąpiła zasadnicza przesłanka aktualizująca po stronie skarżącego uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, a która to przesłanka wynika bezpośrednio z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., brak było podstaw do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Szczególne okoliczności faktyczne, na jakie wskazuje skarżący, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Powyższe stanowisko zbieżne jest z poglądem wyrażonym w uchwale NSA o sygn. I OPS 2/22.

Mając na uwadze niewątpliwie trudną sytuację rodzinną skarżącego podkreślić należy, że bezwzględny charakter normy prawnej określającej przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż małżonek niepełnosprawnego w stopniu znacznym, obligował organy obu instancji do odmownego załatwienia sprawy. W sprawach z przedmiotu świadczeń pielęgnacyjnych organy nie posługują się uznaniem decyzyjnym, co oznacza, że przepisy u.ś.r. nie dają podstaw do wzięcia pod uwagę innych okoliczności niż podniesione w tej ustawie, w tym okoliczności tego rodzaju, jakie podnosi skarżący. W kontekście niniejszej sprawy stanowisko to wyraźnie potwierdza powołana wyżej, wiążąca Sąd uchwała NSA o sygn. I OPS 2/22. Do skarżącego należy zatem wybór, czy będzie dalej sprawował opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w zastępstwie matki (zobowiązanej alimentacyjnie wobec męża w pierwszej kolejności), czy też podejmie on zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a część wynagrodzenia przeznaczy np. na wynajęcie profesjonalnego opiekuna, którego usługa odciąży matkę w wykonywaniu opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny.

Sąd dostrzegł wytknięte w skardze uchybienia proceduralne przeprowadzonego postępowania, polegające na przeprowadzeniu dowodu (wywiadu środowiskowego) po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia z dnia 7 grudnia 2021 r. o zgromadzeniu dowodów i materiałów stanowiących podstawę decyzji oraz wydaniu decyzji, jak i wydanie decyzji przed upływem 7 dni od dnia doręczenia ww. zawiadomienia. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Poprzez wystosowanie stronie zawiadomienia informującego o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. organ sygnalizuje, iż cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy został zebrany, a strona - przed wydaniem decyzji - może się zapoznać z jego całokształtem i wnieść wobec niego ewentualne uwagi lub wnioski. Jeżeli po doręczeniu zawiadomienia organ decyduje się na przeprowadzenie dalszych czynności dowodowych, winien po ich dokonaniu powtórnie zawiadomić stronę o jej uprawnieniach, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ przeprowadził wywiad środowiskowy po doręczeniu skarżącemu zawiadomienia o skompletowaniu całego materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania sprawy. Organ winien zatem powtórnie, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, zawiadomić stronę o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Pomijając tę czynność uchybił zatem art. 10 § 1 k.p.a. Jak jednak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide: wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05, dostępny jw.). Takiej okoliczności skarżący nie wykazał. Ze stanowiska skarżącego prezentowanego w sprawie nie wynika zresztą, by kwestionował on jakiekolwiek ustalenia wywiadu środowiskowego (spór dotyczy oceny okoliczności faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonkę niepełnosprawnego w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Nie pozwala na stwierdzenie, by ww. uchybienie było istotną wadą proceduralną uzasadniającą uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podobnie nie można uznać za taką wadę uchybienia w postaci wydania decyzji przed upływem siedmiodniowego terminu do zapoznania się przez stronę co do zebranego materiału dowodowego (taki termin wskazano w zawiadomieniu z 7 grudnia 2021 r., decyzję wydano zaś 10 grudnia 2021 r.). 1 tutaj bowiem strona nie wykazała, by powzięcie decyzji przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia uniemożliwiło jej dokonanie czynności procesowej. Podsumowując, Sąd nie stwierdził, by wytknięte przez skarżącego uchybienia procesowe miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że jej rozstrzygnięcie przesądza treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wobec ustalonej ponad wszelką wątpliwość i niekwestionowanej przez strony okoliczności, iż małżonka niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę.