Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

S. S. (dalej: skarżący, strona), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie uznania za obywatela polskiego.

Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, strona wnioskowała o: 1/ stwierdzenie bezczynności organu w postępowaniu skutkującą niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego, 2/ stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o uznanie skarżącego za obywatela polskiego został złożony w dniu 13.11.2025 r., jednak od tego dnia organ nie podejmował żadnych czynności, w tym nie wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku ani nie poinformował czy braki takie w sprawie w ogóle zachodzą. Podniesiono, że Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy, w związku z czym w toku postępowania nie zostały podjęte odpowiednie czynności w terminie, zmierzające do szybkiego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi w całości, wskazując m.in., że na bieg terminów procesowych oraz tempo czynności podejmowanych w sprawach rzutuje duża liczba wniosków w sprawie uznania za obywatela polskiego, wpływających do organu, co sprawia, że czas oczekiwania na rozpatrzenie tych wniosków jest dłuższy niż terminy przewidziane regulacjami ustawowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Jako przedmiot rozpatrywanej skargi określono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie uznania za obywatela polskiego. Poprzedzona ona została ponagleniem z 13.04.2026 r. Tym samym spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując w związku z tym do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dana sprawa nie została załatwiona, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Przewlekłość zaś – podobnie jak bezczynność – również nie została zdefiniowana w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreśla się również, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość odnosi się zatem do sposobu jej załatwiania (wyrok NSA z 05.12.2024 r., sygn. akt II OSK 1861/24).

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie uznania za obywatela polskiego. Podstawy procesowe określające działanie organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku o uznanie za obywatela polskiego stanowią przepisy ustawy z 02.04.2009 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2025r. poz. 1611) - dalej: u.o.p. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.o.p., uznanie cudzoziemca za obywatela polskiego następuje na jego wniosek, a w przypadku małoletniego cudzoziemca – na wniosek jego przedstawicieli ustawowych. Wniosek o uznanie za obywatela polskiego składa się do wojewody (art. 34 u.o.p.).

Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z 25.06.2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 921) - dalej: ustawa nowelizująca, do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącego o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu w dniu 18.11.2025 r., a zatem już po wejściu w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stosując zatem wynikający z tego przepisu termin załatwienia sprawy, tj. 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji, przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upłynął organowi w dniu 18.05.2026 r. W tym czasie, poza wystosowaniem wezwania z 28.11.2025 r. do uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji administracyjnej, organ nie dokonał jakichkolwiek czynności zmierzających od weryfikacji złożonego wniosku oraz wydania decyzji. Dopiero po wpłynięciu niniejszej skargi, co miało miejsce w dniu 18.05.2026 r., Wojewoda wystąpił o informację czy nabycie polskiego obywatelstwa przez skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (zob. pismo z 20.05.2026 r.). Odpowiedzi Komendant N. Oddziału Straży Granicznej w K. udzielił w dniu 22.05.2026 r.

Z uwagi na tak prezentujący się przebieg postępowania w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Wojewoda pozostawał opieszałym w załatwieniu wniosku skarżącego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ nie wydał decyzji w ustawowym terminie. Co więcej, nie wydał takiej decyzji do dnia orzekania przez Sąd. Ponadto należy zaznaczyć, że na dokonaną przez Sąd ocenę opieszałości organu w niniejszej sprawie miał wpływ brak wyznaczenia przez Wojewodę nowego przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Nadto nie budzi też wątpliwości, że podejmowane przez organ działania nie charakteryzowały się wymaganą koncentracją, umożliwiającą terminowe załatwienie sprawy. Brak podjęcia w toku kontrolowanego postępowania wymaganych czynności zmierzających do wydania decyzji w okresie sześciu miesięcy od wpłynięcia wniosku, pozwala na stwierdzenie, że sprawa nie miała żadnych realnych perspektyw na jej załatwienie w ustawowym terminie. Opisane zachowanie Wojewody wskazuje zatem, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) a jego zachowanie wypełnia również znamiona bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu zaistniałe w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość organu nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności, czy też przewlekłości, jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z 18.03.2021 r., sygn. akt III OSK 495/21). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. NSA w wyroku z 11.02.2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19).

Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że nie można mówić, że opieszałość organ miała charakter rażący. Sąd w tym zakresie uwzględnił stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę dotyczące dużej ilości wniosków o uznanie za obywatela polskiego, mającej wpływ na czas oczekiwania na ich rozpatrzenie przez organ. Sąd dostrzega realne problemy organizacyjne związane z napływem masowej ilości spraw, w związku z czym w takich okolicznościach nie sposób zarzucić Wojewodzie świadomego i celowego lekceważenia przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W rezultacie nie można przyjąć, że stwierdzona opieszałość przybrała postać kwalifikowaną.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły bezczynność i przewlekłość oraz że nie miały ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 2 miesięcy, liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu), sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Suma pieniężna, przyznawana na podstawie wyżej powołanego przepisu, na rzecz strony skarżącej – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie jej od organu na rzecz strony skarżącej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Uznanie sądowe cechuje natomiast brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z 16.01.2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 01.08.2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 06.08.2019 r., sygn. akt II OSK 532/19). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się również brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania przewlekłości (bezczynności) i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ (por. wyroki NSA z 18.11.2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30.11.2020r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18.03.2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20).

Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Skarżący występując z żądaniem zastosowania środka kompensacyjnego nie uzasadniła dostatecznie swojego żądania, w szczególności w zakresie wysokości dochodzonej kwoty. Nie podano konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania ani nie wykazano wymiernych strat, które byłyby wynikiem zachowania się organu. Nadto w ocenie Sądu także niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie opieszałości organu nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Sąd uznaje, że sam fakt uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania będzie wystarczająco dyscyplinującym dla organu środkiem. W związku z czym skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).