Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 829/18 w sprawie ze skarg B. B. i A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r. nr GZsp.612.19.2017 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 829/18 oddalił skargi B. B. i A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 grudnia 2017 r. nr GZsp.612.19.2017 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. B. we wniosku z 14 listopada 2011 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. znak 600/A/16/77 zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Y., gm. X., wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 169). Wcześniej Naczelnik Gminy X. decyzją z 24 listopada 1977 r. nr 600/A/15/77 ustalił, że nieruchomość o pow. 204,00 ha położona we wsi Y., gm. X. stanowi wspólnotę gruntową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z 26 września 2013 r. znak SKO.GR/981/201112012/2013 stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. Organ uznał, że wobec rozbieżności dotyczących wielkości powierzchni gruntów posiadanych przez poprzedników prawnych B. B., zasadne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu. Ostatecznie Kolegium uznało, że decyzja z 9 grudnia 1977 r. w sposób rażący narusza przepisy stanowiące podstawę jej wydania. Z treści kontrolowanej decyzji wynika bowiem, że wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie został sporządzony według stanu na dzień 1 grudnia 1977 r., gdy tymczasem przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wymagają by wykaz odzwierciedlał stan na rok przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 5 lipca 1963 r. Organ uznał, że kontrolowana decyzja Naczelnika Gminy X. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Na skutek złożonych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionych przez Wójta Gminy X. oraz uprawnionych do udziałów we wspólnocie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej I Podlaskiej decyzją z 30 stycznia 2014 r. znak SK0.401O.GR.1051113/14 utrzymało w mocy decyzję własną z 26 września 2013 r.

W sprawie orzekał następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 313/14), który uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 30 stycznia 2014 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1856/15), który oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.

Po przekazaniu sprawy do rozpatrzenia według właściwości, z uwagi na dodany art. 8m ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703), powoływanej dalej jako "z.w.g.", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 28 grudnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakwalifikowanych jako odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Minister wskazał, że od 1 stycznia 2016 r., na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1276), powoływanej również jako "ustawa nowelizująca", zmienił się stan prawny w sprawach dotyczących orzekania w nadzwyczajnych trybach kontroli decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 8o z.w.g., do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów z.w.g. pozostają niewzruszalne w trybie administracyjnym, nawet gdyby były dotknięte kwalifikowanymi wadami. Dlatego też organ uznał, że badanie obecnie decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. B. i A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w sprawie orzekał organ właściwy. Spór sprowadza się zaś do ustalenia, czy wobec zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2016 r., zastosowanie w sprawie powinien znaleźć znowelizowany art. 8o z.w.g., na podstawie którego Minister uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przed tym organem.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Odstąpienie od tej zasady musi znajdować oparcie w wyraźnym przepisie ustawy nakazując stosowanie przepisów w innym brzmieniu niż te obowiązujące w dniu orzekania.

W ocenie Sądu I instancji, zasadnie Minister uznał, że na skutek zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2016 r. dokonanego ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zastosowanie znalazł znowelizowany art. 8o z.w.g. Z przepisów przejściowych (art. 2 ustawy nowelizującej) wynika, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie dotychczasowych przepisów nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r., po tym dniu postępowania prowadzi się na podstawie przepisów zmienionych tą ustawą. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrywał niniejszą sprawę po wskazanej dacie tj. po 31 marca 2016 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że sprawa wpłynęła do Ministra 5 września 2017 r. Zasadny jest więc wniosek, że w dacie orzekania, to jest 28 grudnia 2017 r., organ obowiązany był zastosować przepisy wówczas obowiązujące, tj. art. 8o z.w.g., co też uczynił. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, bezzasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 i 9 K.p.a.) oraz naruszenia przez organ art. 138 § 2 i 3 K.p.a., które nie zostały słusznie zastosowane przez Ministra (§ 3 nie obowiązywał już w dacie orzekania przez organ), jak również nieuwzględnienia stanu prawnego obowiązującego pomiędzy 30 grudnia 2015 r. a 1 stycznia 2016 r.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżących, w sprawie bez wątpienia zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji (nieostatecznej) organu I instancji rozstrzygającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe.

Sąd wyjaśnił, że okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia postępowania mogą pojawić się zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie. Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego. Jeżeli zatem nowe przepisy nie dopuszczają możliwości wydania decyzji w sprawach określonego rodzaju, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Minister zasadnie stwierdził, że ostateczne decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych pozostają niewzruszalne w trybie administracyjnym, nawet gdyby były dotknięte kwalifikowanymi wadami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:

1. art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 8o z.w.g. przez przyjęcie, że badanie decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności jest niedopuszczalne;

2. art. 33 z.w.g. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w świetle aktualnych przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych badanie decyzji z 9 grudnia 1977 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności jest niedopuszczalne;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. przez złamanie zasady proporcjonalności, polegające na tym, że błąd Naczelnika Gminy X. przy wydaniu decyzji z 9 grudnia 1977 r., polegający na pominięciu rodziców A. A. w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Y. gm. X. oraz późniejsze przewlekłe postępowanie administracyjne, w związku ze zmianą przepisów, doprowadziły do sytuacji, w której A. A. została bez swojej winy pozbawiona swoich praw (udziału we wspólnocie), gdy z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady proporcjonalności wynika, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na ważny interes skarżącej, naruszony błędnymi decyzjami organów i przewlekłym postępowaniem, badanie decyzji z 9 grudnia 1977 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności jest nie tylko zasadne, ale także konieczne.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono również wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 8o z.w.g. stoją w kolizji z art. 33 z.w.g., który stanowi, że postępowanie w zakresie uporządkowania wspólnot gruntowych wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powinno być zakończone w trybie przepisów dotychczasowych. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy sprzed nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r.

Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z 9 grudnia 1977 r. zostały złożone przez nią i B. B. – odpowiednio 4 kwietnia i 14 listopada 2011 r., a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana 26 września 2013 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Oznacza to, że prawnie dopuszczalne jest dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 grudnia 1977 r.

Sąd I instancji złamał zasadę praworządności (art. 8 K.p.a.) przez doprowadzenie do sytuacji, że pominięcie rodziców A. A. w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz późniejsze przewlekłe postępowanie administracyjnego w sprawie, w związku ze zmianą przepisów doprowadziły do sytuacji, że wnosząca skargę kasacyjną została bez swojej winy pozbawiona swoich praw (udziału we wspólnocie).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że ewentualne uprawnienia A. A. do udziału we wspólnocie gruntowej nie są w ogóle pewne. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 grudnia 1977 r. może skutkować wyłącznie stwierdzeniem lub odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji i w żadnym razie nie powodowałoby automatycznego uwzględnienia wnoszącej skargę kasacyjną w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Fakt, że poprzednicy prawni wnoszącej skargę kasacyjną mieli grunty na terenie wsi Y. nie przesądza, że ich nieruchomości stanowiły część wspólnoty gruntowej na terenie tej wsi. Dla bytu wspólnoty gruntowej znaczenie miało wspólne korzystanie z gruntu przez grupę mieszkańców zamieszkujących dany teren. Poprzednicy prawni, jak również sama wnosząca skargę kasacyjną, nie kwestionowali ustaleń decyzji z 1977 r. aż do 2011 r., a więc przez ponad 30 lat. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z 9 grudnia 1977 r. orzekając z urzędu, a nie na wniosek A. A. czy B. B.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, organ podkreślił. że badanie decyzji z 9 grudnia 1977 r. jest niedopuszczalne na podstawie art. 8o z.w.g. Powołany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1566/09 dotyczący obowiązku uwzględnienia nowego stanu prawnego przez organ orzekający merytorycznie – w przypadku zmiany przepisów między wydaniem decyzji pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania.

Ponadto, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 33 z.w.g. ponieważ dotyczy postępowania zwykłego, a nie jak to miało miejsce w sprawie, kontroli w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. oraz H. H. wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnicy postępowania podkreślili, że organy administracji mają obowiązek stosować przepisy, które obowiązują w momencie wydania decyzji. Odstąpienie od tej zasady musi znajdować oparcie w wyraźnym przepisie ustawy nakazującym stosowanie przepisów w innym brzmieniu, niż te obowiązujące w dniu orzekania. Sąd I instancji zasadnie zastosował w sprawie przepis art. 8o z.w.g.

Zdaniem uczestników postępowania, jeżeli nowe przepisy nie dopuszczają możliwości wydania decyzji w sprawach określonego rodzaju, to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 53/21 na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Powołanie się, zarówno na podstawę naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postepowania, wymaga zasadniczo rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W zakresie zarzutów procesowych skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tych przepisów w naruszeniu zasady proporcjonalności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez pozbawienie jej praw z powodu błędu Naczelnika Gminy X. przy wydaniu decyzji z 9 grudnia 1977 r., którego teraz, zdaniem organu, nie można wyeliminować do czego przyczyniła się przewlekłość postępowania administracyjnego.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżących, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. znak 600/A/16/77, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). W odniesieniu do tego wymogu autor skargi kasacyjnej dopełnił go przez powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z art. 8 K.p.a. Jednak zarzut ten jest gołosłowny, ponieważ analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 9) wskazuje, że Sąd I instancji odniósł się do naruszenia art. 8 K.p.a. wskazując, że skoro w dacie rozstrzygania sprawy, tj. 28 grudnia 2017 r. organ zobowiązany był zastosować przepisy wówczas obowiązujące, tj. art. 8o w/w ustawy, to zarzuty Skarżących, co do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 i 9 K.p.a) oraz naruszenie przez organ art. 138 § 2 i 3 K.p.a., które nie zostały słusznie zastosowane przez Ministra (w przypadku § 3 nie obowiązywał on już w dacie orzekania przez organ), jak również nieuwzględnienia stanu prawnego obowiązującego pomiędzy 30 grudnia 2015 r a 1 stycznia 2016 r., są bezzasadne. Powyższe wskazuje, że nie odpowiada to sytuacji, w której WSA w Warszawie nie dostrzegł naruszenia art. 8 K.p.a., co powinien był uwzględnić z urzędu, a zatem nie można uznać, że doszło do złamania normy zawartej w art. 134 § 1 P.p.s.a.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie, gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Sąd nie mógł zatem stosować wymienionego przepisu.

Wobec powyższego zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony, a w rezultacie Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczy art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 8o z.w.g. oraz art. 33 z.w.g., którego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje także przez jego niezastosowanie. Z argumentacji powołanej na uzasadnienie tych zarzutów wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że badanie decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności i w świetle aktualnych przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jest niedopuszczalne.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga nakreślenia szerzej stanu prawnego w sprawie.

Podstawą prawną, będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. znak 600/A/16/77 zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Y., gm. X., był art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 169). Zgodnie z tym przepisem: "Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów projekty takich wykazów sporządzają biura gromadzkich rad narodowych bądź właściwe organy prezydiów miejskich rad narodowych lub rad narodowych osiedli." Wcześniej Naczelnik Gminy X. decyzją z 24 listopada 1977 r. nr 600/A/15/77 ustalił, że nieruchomość o pow. 204,00 ha położona we wsi Y., gm. X. stanowi wspólnotę gruntową.

Ustawą nowelizującą, która weszła w życie 1 stycznia 2016 r., po art. 8 zostały dodane przepisy, które zmieniły tryb postępowania w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 1 pkt 5). Miedzy innymi dodany został przepis art. 8o w brzmieniu: "Do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie."

Przepis przejściowy ustawy nowelizującej zawarty w art. 2 stanowił zaś, że postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. (ust. 1). Po dniu 31 marca 2016 r. postępowania, o których mowa w ust. 1, prowadzi się na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że nie składa się wniosku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2).

W sprawie nie było sporne, że decyzja Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. znak 600/A/16/77 jest ostateczna. Nie jest kwestionowane, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., II OSK 1856/15 i po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością, wpłynęła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 5 września 2017 r. Fakt ten zresztą potwierdzają akta sprawy. Oznacza to, że Minister rozpatrywał niniejszą sprawę po 31 marca 2016 r. Zasadny jest więc wniosek organu, zaaprobowany przez Sąd I instancji, że w dacie orzekania, tj. 28 grudnia 2017 r., organ obowiązany był zastosować przepisy wówczas obowiązujące tj. m. in art. 8o z.w.g.

Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 33 z.w.g., w myśl którego: "Postępowanie w zakresie uporządkowania wspólnot gruntowych wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powinno być zakończone w trybie przepisów dotychczasowych.", to należy zauważyć, że nie mógł on być w sprawie stosowany. Po pierwsze przepis ten dotyczy postępowań w zakresie uporządkowania wspólnot gruntowych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., tj. postępowań wszczętych przed dniem 5 lipca 1963 r. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby postępowanie zakończone decyzją z 9 grudnia 1977 r. było wszczęte przed dniem wejścia w życie z.w.g. Po drugie – nawet gdyby było wszczęte przed tą datą, to Minister rozpoznając sprawę był obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, a zatem był obowiązany uwzględnić – jako podstawę prawną rozstrzygnięcia – przepis art. 8o z.w.g. o ograniczeniu stosowania przepisów o wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął więc, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak również w doktrynie prawa administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji (wyrok SN z 7 maja 2002r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r, IV SA 385/87, niepubl.; wyrok NSA z 24 lutego 1992r., II SA 49/92, niepubl.; wyrok NSA z 21 czerwca 1998r. SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 7 lipca 1988r, IV 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok NSA z 9 sierpnia 1988r., SA/Ka 378/88, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2007r, III SA/Wa 3545/06, Lex nr 311951; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 618-619; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Warszawa 2005, s. 796-797).

W kwestii tej wiążąco wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2017 r., II OSK 1856/15 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 marca 2015 r., II SA/Lu 313/14, którym znowu uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 30 stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. NSA wskazał tam, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok z NSA z 3 marca 1993r., IV SA 1241/93, ONSA 1993, Nr 3, poz. 79). Skoro bowiem organ odwoławczy - zgodnie z zasadą praworządności uregulowaną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. - zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, to wydanie przez niego decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego już nieobowiązujące, oznaczałoby orzekanie bez podstawy prawnej.

Z tego też powodu w sprawie nie może mieć znaczenia fakt, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji jeszcze w 2011 r., ani że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte z urzędu przed 2016 r. (zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 30 stycznia 2014 r.).

Oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne wydane na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych pozostają niewzruszalne w trybie administracyjnym, nawet gdyby były dotknięte kwalifikowanymi wadami. Dlatego też prawidłowo organ uznał, że badanie obecnie decyzji Naczelnika Gminy X. z 9 grudnia 1977 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności jest niedopuszczalne, a stanowisko to prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

Zasadnie też podniósł w odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister, że w sprawie nie można przyjąć, że skarżąca z powodu długo trwającego postępowania i zmiany stanu prawnego została pozbawiona praw, tj. udziału we wspólnocie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 grudnia 1977 r. mogło bowiem skutkować wyłącznie stwierdzeniem lub odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji i w żadnym razie nie powodowałoby automatycznego uwzględnienia A. A. w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. O jej uprawnieniach do udziału we wspólnocie gruntowej musiałoby rozstrzygać odrębne postępowanie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. i H. H. w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestników, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).