VI SA/Wa 1933/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-04-09	
Data wpływu	2018-10-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Frąckiewicz /przewodniczący/
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Sławomir Kozik	
Symbol z opisem	6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia "(...)" sierpnia 2018 r. nr "(...)"w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia "(...)" czerwca 2016 r. nr "(...)" 2. stwierdza nieważność decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia "(...)" czerwca 2016 r. nr "(...)" 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. [...], który - po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - w całości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia znak [...] z dnia [...] lutego 2013r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. R. [...] udzielonego V. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie G. sp. z o.o. z siedzibą w W.).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 5 ust, 8 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 28) .), dalej też jako "P.f." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.)p dalej: "k.p.a." w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "strona" lub "spółka"), do złożenia w terminie 14 dni, od dnia doręczenia wezwania, wypełnionego wniosku o wydanie zezwolenia, zgodnie z dotychczasowym zakresem.

Jako podstawę wezwania stanowił art. 5 ust. 5-8 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r, poz. 28), dalej: "ustawa zmieniająca". Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy zmieniającej, Na jego podstawie Główny Inspektor Farmaceutyczny, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wzywa posiadaczy zezwoleń, o których mowa w ust. 6 (prowadzących hurtownię farmaceutyczną), do uzupełnienia danych niezbędnych do wydania zezwolenia odpowiednio zgodnie z zakresem danych zawartych w art. 40 albo art. 76 ustawy - Prawo farmaceutyczne (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą), określając termin nie dłuższy niż 60 dni i zakres tego uzupełnienia.

W wezwaniu pouczono stronę, że nieuzupełnienie danych w zakresie oraz we wskazanym przez organ terminie, skutkować będzie wygaśnięciem zezwolenia z mocy prawa z dniem upływu terminu, wskazanego w wezwaniu.

Strona nie odebrała wezwania, przesyłkę zawierającą wezwanie powtórnie awizowano [...] kwietnia 2016 r" a następnie zwrócono organowi przez operatora pocztowego jako niepodjętą w terminie, w dniu [...] maja 2016 r.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził z dniem [...] maja 2016 r. wygaśnięcie zezwolenia znak [...] z dnia [...] lutego 2013r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w P. przy ul. R. [...] udzielonego na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie: G. sp. z o.o. z siedzibą w W.) z dniem [...] maja 2016 r. Decyzja ta, jak wynika z adnotacji poczty, nie została podjęta w terminie, pozostawiona przez organ w aktach sprawy.

Następnie decyzją z [...] czerwca 2016 r. o nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził z dniem [...] maja 2016 r. wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w P. przy ul. R. [...] udzielonego na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie: G. sp. z o.o. z siedzibą w W.). Decyzja została doręczona [...] lipca 2016r.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie i umorzenie postępowania pierwszo instancyjnego.

We wniosku zarzuciła:

1) naruszenie art. 5 ust, 7 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r. poz. 28) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wezwanie przez GIF, G. sp. z o.o. do uzupełnienia danych niezbędnych do uzupełnienia zezwolenia po upływie 12 miesięcznego terminu od dnia wejścia w życie ww, ustawy, czyli po wygaśnięciu normy kompetencyjnej będącej ustawową podstawą do skierowania przez GIF wezwania do uzupełnienia danych zezwolenia, w konsekwencji powyższego: naruszenie art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r. poz, 28) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcie zezwolenia po upływie ustalonego terminu, w sytuacji gdy termin do uzupełnienia danych w ogóle nie zaczął biec;

skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie tj, do G. sp. z o.o., w sytuacji gdy zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej znak: [...] z dnia [...] lutego 2013 r. zostało udzielone V. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a do dnia wydania decyzji nie nastąpiła zmiana zezwolenia w zakresie podmiotu posiadającego zezwolenie;

naruszenie art. 5 ust. 5-8 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 28) poprzez skierowanie do G. sp. z o. o. wezwania do złożenia wypełnionego wniosku o wydanie zezwolenia, zgodnie z dotychczasowym zakresem zezwolenia, w sytuacji braku dokonania przez GIF zmiany zezwolenia w trybie art. 74 ust. 3 i 6a ustawy - Prawo Farmaceutyczne w związku z art. 492 § 1 pkt 1 i 2 kodeksu spółek handlowych;

naruszenie art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz, 28) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie wygaśnięcie zezwolenia udzielonego na rzecz V. Sp. z o. o. pomimo skierowania wezwania do G. sp. z o. o., w sytuacji braku wcześniejszej zmiany przez GIF zezwolenia na G. sp. z o. o.,

naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

naruszenie art. 44 k.p.a. w zw. z § 21 i § 22 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego z dnia 29 kwietnia 2013 r, (Dz.U. z 2013 r. poz. 545) wydanego zgodnie z art. 47 ustawy Prawo Pocztowe, poprzez niewydanie przesyłki adresowanej do G. sp. z o.o. (pisma GIF z dnia [...] kwietnia 2016 r.) dnia [...] kwietnia 2016 r. upoważnionemu organowi G. sp. z o.o. tj. Panu P. A.- Wiceprezesowi Zarządu, pomimo iż, jak wynika z awizowania przesyłki, pozostawała ona do odbioru w placówce pocztowej od dnia [...] kwietnia 2016 r, tym samym brak możliwości zastosowania w sprawie przez organ domniemania doręczenia, o którym mowa w art 44 § 4 k.p.a. Ponadto, strona wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie następujących dowodów z:

zeznania P. A. na okoliczność wykazania, iż przesyłka, której nadawcą był organ, nie została wydana panu P. A., z nieznanych stronie powodów;

wydruku z systemu odbioru przesyłek awizowanych Poczty Polskiej na okoliczność niewydania G. sp z o.o. przesyłki nadanej przez GIF, odebrania wszystkich innych przesyłek adresowanych do G. sp. z o.o. przez wiceprezesa zarządu dnia [...] kwietnia 2016 r.;

3) wydruku z rejestru hurtowni farmaceutycznych na okoliczność posiadania zezwolenia znak: [...] przez V. sp. z o.o., ujawnienia informacji w publicznym rejestrze hurtowni farmaceutycznych o posiadaniu zezwolenia przez V. sp. z o.o.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował stronę o zamiarze zakończenia postępowania, o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału, zgłoszenia żądań, nowych wniosków dowodowych, a także o możliwości przejrzenia akt sprawy.

Strona zwróciła się z wnioskami o:

- zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w L. pod sygnaturą akt: [...]; - w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniosła o: zwrócenie się do Prokuratury Okręgowej w L. z wnioskiem o nadesłanie do akt niniejszego postępowania protokołów przesłuchań: P. A. oraz G. S. w sprawie [...], na okoliczność posługiwania się przez osoby trzecie dokumentacją źródłową pochodzącą z zasobów GIF w przedmiocie wygaszenia/zmiany koncesji udzielonej G. sp. z o. o. (dawniej: V. sp. z o. o.) oraz na okoliczność próby wyzyskania 5.000.000, 00 zł za pomoc w załatwieniu wszelkich formalności w GIF

- o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań: P. A. i G. S. na okoliczność posługiwania się przez osoby trzecie dokumentacją źródłową pochodzącą z zasobów GIF w przedmiocie wygaszenia/zmiany koncesji udzielonej G. sp. z o.o. (dawniej: V. sp. z o. o.) oraz na okoliczność próby wyzyskania 5.000.000, 00 zł za pomoc w załatwieniu wszelkich formalności w GIF.

Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z [...] listopada 2017 r odmówił zawieszenia postępowania i odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. r. GIF, wyznaczając termin 30 dni od otrzymania pisma, wezwał stronę do przesłania wypełnionego wniosku o wydanie zezwolenia, zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

W odpowiedzi na wezwanie, [...] stycznia 2018 r., strona wniosła o wskazanie jakiego postępowania pismo dotyczy oraz wskazała na wygaśnięcie normy kompetencyjnej dla żądania organu oraz powinność doręczenia.

Pismem z [...] marca 2018 r. organ ponownie, wyznaczając 7- dniowy termin, wezwał stronę do przesłania wypełnionego wniosku o wydanie zezwolenia, zgodnie ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 11 marca 2015 r. w sprawie wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, wyjaśniając jej wątpliwości w piśmie z [...] grudnia 2017 r.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. strona podtrzymała argumentację dotyczącą możliwości żądania złożenia wskazanego przez organ formularza, przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo powołując się na rozstrzygnięcie WSA z siedzibą w Opolu z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 405/15, który rozpoznawał sprawę na gruncie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. GIF zawiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji.

GIF wydał decyzję [...] sierpnia 2018 r. o nr [...], którą w całości utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2016r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia znak [...] z dnia [...] lutego 2013r. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. R. [...] udzielonego V. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie G. sp. z o.o. z siedzibą w W.).

W motywach uzasadnienia wskazał m.in., że decyzją z [...] lipca 2014 r. znak: [...] stwierdził wygaśnięcie zezwolenia wydanego na rzecz V. sp. z o.o. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. R. [...] z powodu wykreślenia spółki: V. sp. z o.o. z Rejestru Przedsiębiorców KRS.

Skarżąca [...] lipca 2015 r. złożyła pismo o udzielenie informacji o etapie postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia, załączając kserokopię wniosku o zmianę zezwolenia, który wg niej został złożony w Kancelarii GIF [...] grudnia 2014 r. Z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa, polegające na sfałszowaniu na ww. dokumencie, odcisku pieczęci Kancelarii Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego (tzw. prezentaty), GIF skierował do Prokuratora Generalnego zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 i art. 272 Kodeksu karnego ("k.k."). Po umorzeniu dochodzenia, na skutek zażalenia GIF, postanowieniem z [...] marca 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy dla [...] przekazał sprawę do dalszego prowadzenia Prokuraturze Rejonowej [...]. Wg informacji GIF, także Prokuratura Okręgowa w L. nadzoruje postępowanie w sprawie o czyn z art. 13 § 1 k.k. w z. z art. 286 § 1 k.k. na szkodę G. sp. z o.o. i art. 227 k.k. w zw. żart. 11 § 2 k.k. (sygn. akt [...]).

Inspektor Farmaceutyczny wznowił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w P. przy ul. R. [...], po uzyskaniu informacji, że wykreślenie spółki V. sp. z o.o. z Rejestru Przedsiębiorców KRS, spowodowane było jej połączeniem ze spółką: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej G. sp. z o.o., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks spółek handlowych.

GIF, [...] lutego 2016 r., w wyniku wznowienia ww. postępowania, wydał decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia i umorzył w całości postępowanie. Ustalił, że zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w P. przy ul. R. [...] zostało udzielone V. sp. z o.o. z siedzibą w W., która z dniem [...].06.2014 r. została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców, a postanowienie o wykreśleniu uprawomocniło się [...] lipca 2014 r. Wznawiając postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia ustalił, że stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia jest następca prawny spółki V., spółka G. sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. K. [...], wg domniemania prawdziwości danych wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 17 ustawy z dnia 10 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1089).

Wobec powyższego, pismem z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał spółkę G. sp. z o.o., w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, do nadesłania wniosku o wydanie zezwolenia, zgodnie z nowym wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 11 marca 2015 r. i pouczył o skutkach wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa w przypadku nieuzupełnienia danych we wskazanym terminie. Wskazywał, że wszczęte przez niego postępowanie w przedmiocie zmiany dotychczasowego zezwolenia, które należało dostosować do unijnego formatu, było możliwe po wznowieniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Dlatego organ uznał, że termin 12 miesięcy, o którym mowa w art. 5 ust. 7 ustawy zmieniającej, liczony od daty wejścia w życie nowelizacji, nie jest terminem zawitym i jego upływ nie wywołuje ujemnych skutków procesowych, czyli czynność po jego upływie jest skuteczna. Według GIF, skarżąca nie odebrała wezwania organu, a z adnotacji operatora pocztowego wynika, że data pierwszego awizowania miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r.. zaś powtórnego awizowania w dniu [...] kwietnia 2016 r., co także wskazano w zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie data pierwszego awizowania miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc ostatnim dniem, w którym upłynął 14-dniowy termin na doręczenie zastępcze, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. był [...] maja 2016 r. ([...] maja dzień ustawowo wolny od pracy).

Organ podkreślił, że nie odbierając wezwania organu, poprzez swoje działanie, skarżąca sama naraziła się na negatywne konsekwencje swojego postępowania. Natomiast za niewiarygodne uznał wyjaśnienia dotyczące niewydania przesyłki GIF P. A.. Skarżąca, jak wynika z treści odwołania, miała wiedzę na temat przesyłki i jej nadawcy, a jednak z niewiadomych przyczyn nie zainicjowała postępowania reklamacyjnego z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania usługi przesyłki rejestrowanej, świadczonej przez operatora usług pocztowych - Pocztę Polską S.A.

Spółka złożyła do tut. Sądu skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] czerwca 2016 r., zarzucając, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:

art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 28) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wezwanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) spółki G. sp. z o.o. do uzupełnienia danych niezbędnych dotyczących zezwolenia po upływie 12 miesięcznego terminu od dnia wejścia w życie ww. ustawy, czyli po wygaśnięciu normy kompetencyjnej będącej ustawową podstawą do skierowania przez GIF wezwania do uzupełnienia danych zezwolenia,

art. 5 ust. 8 pkt 2) ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r. poz. 28) poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w związku z upływem ustalonego przez GIF terminu do złożenia żądanego formularza, w sytuacji kiedy organ nie był do skierowania takiego żądania w związku z wygaśnięciem normy kompetencyjnej, a zatem dla spółki G. termin ten nie zaczął nigdy biec.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn w niej wskazanych.

Należy na wstępie wskazać, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności.

W ocenie Sadu, ta ostatnia kwestia zdecydowała o rozstrzygnięciu, bowiem zaskarżony akt jest dotknięty wadą nieważności.

Granice orzekania sądu wyznacza art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. W świetle art. 134 § 1 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z mocy § 2 tej normy, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Co więcej, art. 135 p.p.s.a. pozwala Sądowi orzekać w warunkach niezwiązania granicami skargi. Stanowi bowiem, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie należy wskazać na to, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Sporna jest jego ocena prawna.

Jak wynika z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, GIF decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] stwierdził wygaśnięcie zezwolenia wydanego na rzecz V. sp. z o.o. na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. R. [...] z powodu wykreślenia spółki: V. sp. z o.o. z Rejestru Przedsiębiorców KRS.

Skarżąca [...] lipca 2015 r. złożyła pismo, o udzielenie informacji o etapie postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia, załączając kserokopię wniosku o zmianę zezwolenia, którego wiarygodność została zakwestionowana w innym trybie i strony, jak wynika z ustaleń faktycznych, są w sporze.

Niemniej jednak, na gruncie niniejszej sprawy, Główny Inspektor Farmaceutyczny wznowił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w P. przy ul. R. [...], po uzyskaniu informacji, że wykreślenie spółki V. sp. z o.o. z Rejestru Przedsiębiorców KRS, spowodowane było jej połączeniem ze spółką: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej G. sp. z o.o., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks spółek handlowych.

GIF, [...] lutego 2016 r., w wyniku wznowienia ww. postępowania, wydał decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia i umorzył w całości postępowanie. Ustalił, że zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w P. przy ul. R. [...] zostało udzielone V. sp. z o.o. z siedzibą w W., która z dniem [...].06.2014 r. została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców, a postanowienie o wykreśleniu uprawomocniło się [...] lipca 2014 r. Wznawiając postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia ustalił, że stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia jest następca prawny spółki V., G. sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. K. [...] - wg danych wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 17 ustawy z dnia 10 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1089).

Wobec powyższego, pismem z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał spółkę G. sp. z o.o., w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, do nadesłania wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z nowym wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 11 marca 2015 r. i pouczył o skutkach nieuzupełnienia danych we wskazanym terminie: wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa.

Należy wskazać, że bezspornym jest, że podstawą działania GIF był art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r. poz. 28).

Artykuł ten brzmi w całości następująco:

Art. 5.

1. Wytwórcy, importerzy i dystrybutorzy substancji czynnej, którzy rozpoczęli działalność przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, mają obowiązek złożyć wniosek o wpis do Krajowego Rejestru Wytwórców, Importerów oraz Dystrybutorów Substancji Czynnych w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

2. Przedsiębiorcy wykonujący w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie produktami leczniczymi mają obowiązek złożyć wniosek o wpis do Krajowego Rejestru Pośredników w Obrocie Produktami Leczniczymi w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

3. Do postępowań dotyczących dopuszczenia do obrotu produktu leczniczego i postępowań w przedmiocie przedłużenia terminu ważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

4. Do postępowań w przedmiocie wydawania zezwoleń albo zmian zezwoleń na wytwarzanie produktów leczniczych oraz zezwoleń na import produktów leczniczych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

5. Składy celne produktów leczniczych i składy konsygnacyjne produktów leczniczych stają się, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, hurtowniami farmaceutycznymi.

6. Wydane, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zezwolenia na:

1) wytwarzanie produktów leczniczych,

2) import produktów leczniczych,

3) prowadzenie hurtowni farmaceutycznej,

4) prowadzenie składu celnego produktów leczniczych,

5) prowadzenie składu konsygnacyjnego produktów leczniczych

- stają się, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, odpowiednio zezwoleniami na wytwarzanie lub import produktów albo zezwoleniami na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i zachowują ważność.

7. Główny Inspektor Farmaceutyczny, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wzywa posiadaczy zezwoleń, o których mowa w ust. 6, do uzupełnienia danych niezbędnych do wydania zezwolenia odpowiednio zgodnie z zakresem danych zawartych w art. 40 albo art. 76 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, określając termin nie dłuższy niż 60 dni i zakres tego uzupełnienia.

8. Jeżeli dane, o których mowa w ust. 7:

1) zostaną uzupełnione w terminie i w zakresie określonym przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, Główny Inspektor Farmaceutyczny wydaje niezwłocznie, nieodpłatnie, w zakresie dotychczasowego zezwolenia odpowiednio zezwolenie na wytwarzanie lub import produktów leczniczych lub zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej;

2) nie zostaną uzupełnione w terminie lub w zakresie określonym przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego albo zostaną uzupełnione po tym terminie, zezwolenia, o których mowa w ust. 6, wygasają z mocy prawa z dniem upływu tego terminu.

O ile organ ustalił, że V. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dniem [...] czerwca 2014 r. została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców KRS, wobec połączenia jej ze spółką Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej G. sp. z o.o., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks spółek handlowych, a postanowienie o wykreśleniu uprawomocniło się [...] lipca 2014 r., to należałoby uznać, że z dniem wykreślenia skarżąca weszła w prawa i obowiązki swojego poprzednika prawnego. Art. 492 § 1 pkt 1 ksh stanowi bowiem, że Połączenie może być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejmowanej) na inną spółkę (przejmującą) za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej (łączenie się przez przejęcie).

Innymi słowy, z dniem [...] czerwca 2014 r. skarżąca przejęła cały majątek swojego poprzednika prawnego w którym niewątpliwie było zezwolenie z [...] lutego 2013r. nr [...] na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. R. [...].

Pogląd ten znajduje oparcie w wyroku NSA z 19 stycznia 2018 I OSK 1740/17: Konsekwencją połączenia spółek w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. jest utrata bytu prawnego jedynie przez spółkę przejmowaną, w której wszystkie prawa i obowiązki wstępuje spółka przejmująca, co następuje z chwilą połączenia, a więc z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej, co powoduje jednocześnie wykreślenie spółki przejmowanej z rejestru (art. 493 § 1 i 2 oraz art. 494 § 1 k.s.h.). Połączenie to nie prowadzi zatem do utraty bytu prawnego spółki przejmującej i wykreowania na bazie majątków łączących się spółek nowego podmiotu prawa handlowego, jak ma to miejsce w przypadku połączenia na zasadach określonych w art. 492 § 1 pkt 2 k.s.h., a więc łączenia się przez zawiązanie nowej spółki. Spółka przejmująca nadal istnieje zatem jako odrębny podmiot, a wszelkie nabyte przez nią przed połączeniem prawa, w tym prawa ze sfery publicznoprawnej, pozostają przy tej spółce. Sukcesja uniwersalna, a więc wstąpienie spółki przejmującej we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, wywołuje zatem także skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W konsekwencji uznać należy, iż skoro następstwo prawne występuje pod tytułem ogólnym, to nie mamy do czynienia z zakończeniem działalności spółki przejętej, lecz z kontynuacją tej działalności przez spółkę przejmującą. (publ. LEX nr 2466901).

Powyższe oznacza, że o ile strona złożyła wniosek o zmianę zezwolenia do Wojewódzkiego Inspektora, to miałaby podstawy oczekiwać na zmianę zezwolenia na prowadzenie hurtowni z powodu ww. przejęcia.

Tymczasem wejście w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2015 r. poz. 28) miało miejsce 8 lutego 2015r.

Jak wyżej wskazano, na mocy uprawnienia wynikającego z art. 5 ust. 7 tej ustawy, Główny Inspektor Farmaceutyczny, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli od 8 lutego 2015r., wzywa posiadaczy zezwoleń, o których mowa w ust. 6, do uzupełnienia danych niezbędnych do wydania zezwolenia odpowiednio zgodnie z zakresem danych zawartych w art. 40 albo art. 76 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, określając termin nie dłuższy niż 60 dni i zakres tego uzupełnienia.

W ocenie Sądu, z normy tej wynika jednoznacznie, że uprawnienie określone terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy - 8 lutego 20115 r. wygasło z upływem 12 miesięcy od tej daty.

Innymi słowy, od 9 lutego 2016r. GIF nie posiadał uprawnienia, czyli w istocie podstawy prawnej do korzystania z trybu wezwania określonego w art. 5 ust. 7 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji realizowania skutków prawnych niewykonania obowiązku objętego wezwaniem w postaci wygaśnięcia zezwolenia - określonych w art. 5 ust. 8 pkt 2 tej ustawy.

Tymczasem nie jest sporne, że ww. wezwanie oparte na art. 5 ust. 7 ustawy zmieniającej Główny Inspektor Farmaceutyczny skierował do skarżącej po upływie 12 miesięcznego terminu, bowiem dopiero pismem z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] wezwał przedsiębiorcę do uzupełnienia danych w terminie 14 dni i pouczył o skutkach, o jakich mowa w ust. 8 pkt 2 ustawy zmieniającej - wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa w przypadku niewykonania w terminie wezwania.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że takie drastyczne skutki dla przedsiębiorcy muszą wynikać z obowiązującego prawa, które nie może być interpretowane i wykładane rozszerzająco. Na gruncie niniejszej sprawy organ z rażącym naruszeniem prawa dokonał właśnie takiej rozszerzającej wykładni art. 5 ust. 7 ustawy zmieniającej – poprzeć zignorowanie oczywistego faktu jakim jest termin 12 miesięczny dany mu przez ustawodawcę w zakresie jego uprawnienia, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony zastosował wobec skarżącego skutki z art. 5 ust. 8 pkt 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, w konsekwencji tego działania doszło do sytuacji, kiedy organ, sam korzysta z uprawnienia po upływie ustawowego terminu, orzekając o drastycznych dla przedsiębiorcy skutkach: wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa zarzucając stronie niedochowanie terminu na wykonanie wezwania. Tym bardziej, że udzielony termin był krótki - 14 dniowy, gdy ustawodawca przewidział termin do 60 dni, a nie wykonanie wezwania było spowodowane spornymi okolicznościami wynikającymi z braku doręczenia tego wezwania przez pocztę.

W konsekwencji powyższego, o ile organ nie skorzystał z trybu w terminie 12 miesięcznym, nadanym mu w art. 5 ust. 7 ustawy zmieniającej, to wszelkie zobowiązania dostosowujące działalność przedsiębiorcy do zmienionych przepisów prawa, GIF winien egzekwować na zasadach ogólnych prawa farmaceutycznego. Ma zatem rację skarżąca, że upływ 12 miesięcy wyznaczonych jako uprawnienie organu, spowodował wygaśnięcie uprawnienia nadanego tym przepisem, w szczególności ze skutkami wygaśnięcia z mocy prawa dotychczasowego zezwolenia.

Powyższe oznacza wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Tymczasem, GIF rozpoznając środek odwoławczy od swojej decyzji z [...] czerwca 2016r. nie dochował zasady określonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującej obowiązek organu administracji działania na podstawie obowiązującego prawa zaskarżony akt administracyjny utrzymujący w mocy akt wydany z rażącym naruszeniem prawa został bowiem wydany wbrew nakazowi ustanowionemu w art. 5 ust. 7 ustawy zmieniającej prawo farmaceutyczne, a w jego konsekwencji, wbrew wszystkim przesłankom tego przepisu w istocie odmówiono przedsiębiorcy posiadania dotychczasowego prawa.

Podobne zastrzeżenia rażącego naruszenia prawa zaistniały wobec istniejącej w aktach "zdublowanej" decyzji z [...] czerwca 2016r. wydanej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego także na podstawie z art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2014 r, o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 28) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia znak: [...] z dnia [...] lutego 2013 r, na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w miejscowości P. przy ul. R. [...], udzielonego na rzecz V. sp. z o. o. z siedzibą w W. (obecnie G. sp. z o. o. z siedzibą w W.) z dniem [...] maja 2016 r.

Jak wynika z powyższego, organ wydając zaskarżoną decyzję nie zauważył, że w aktach sprawy są dwie decyzje o wygaśnięciu zezwolenia wydane w tym samym przedmiocie, oznaczone innymi datami ([...] czerwca i [...] czerwca 2016r.). W tek sytuacji, Sąd skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 135 i orzekł ponad zakres zaskarżenia skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, decyzji ja poprzedzającej z [...] czerwca oraz decyzji z [...] czerwca 2016r. wobec tego, że przy ich wydaniu zaszły przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Termin rażącego naruszenia prawa został obszernie omówiony w doktrynie i orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. w sprawie II OSK 1334/17 - Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące (LEX nr 2656374). Rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. ( Wyrok z dnia 27 lutego 2019 r. I SA/Ol 629/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie , LEX nr 2637302).

W istocie zatem doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie zarówno zastosowania art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 28) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wezwanie skarżącej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego do uzupełnienia danych niezbędnych dotyczących zezwolenia po upływie 12 miesięcznego terminu od dnia wejścia w życie ww. ustawy, czyli po wygaśnięciu normy kompetencyjnej będącej ustawową podstawą do skierowania przez GIF wezwania do uzupełnienia danych zezwolenia; jak i zastosowania art. 5 ust. 8 pkt 2) tej ustawy i stwierdzenie wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej w związku z upływem ustalonego przez GIF terminu do złożenia żądanego formularza, w sytuacji kiedy organ nie był uprawniony do skierowania takiego żądania, wobec wygaśnięcia jego normy kompetencyjnej, czyli zakreślony skutkiem wygaśnięcia zezwolenia termin – w istocie nie zaczął biec.

Powyższe mankamenty zaskarżonej decyzji oraz dwóch decyzji z [...] czerwca 2016r.i decyzji z [...] czerwca 2016r. o stwierdzeniu wygaśnięcia tego samego zezwolenia - stanowią o rażącym naruszeniu prawa i uzasadniały stwierdzenie nieważności tych aktów, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ppsa.

Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 680 zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804), które wynosi 480 zł oraz 200 zł wpisu sądowego zgodnie z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).