Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r., nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (dalej: organ) utrzymał w mocy decyzję z [...] r., znak [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej: PPIS) o nakazie zaprzestania działalności gospodarczej prowadzonej przez R. H.(dalej: skarżąca) w lokalu A ul. [...] w S..

Z akt administracyjnych wynika, że w dniach 30 stycznia 2021 r. i 5 lutego 2021 r. pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę tematyczną w zakresie oceny bieżącego stanu sanitarno-higienicznego w zakresie przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W trakcie wykonywania kontroli stwierdzono, że w lokalu jest prowadzona działalność polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach i spożywającym je przy stołach. W lokalu odtwarzana była muzyka. W sali konsumpcyjnej przebywało – według oświadczenia skarżącej – odpowiednio 40 klientów w dniu 30 stycznia 2021 r. i 50 klientów w dniu 5 lutego 2021 r. Dokonane ustalenia udokumentowano w protokołach kontroli nr [...]oraz nr [...].

W dniu 9 lutego 2021 r. Komendant Miejski Policji w S. przekazał do PPIS ujawnione na stronie Facebook lokalu nagranie z 7 lutego 2021r. Wynika z niego, że w lokalu zorganizowano występy karaoke, w trakcie których klienci śpiewali, tańczyli, przemieszczali się nie zachowując dystansu i nie stosując osłony nosa i ust. W trakcie występów spożywane były napoje przy stolikach.

Następnie 10 lutego 2021 r. Komendant Miejski Policji w S. przekazał dalszy materiał dowodowy, na który składały się notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji dotyczące zabezpieczenia prewencyjnego, sporządzone w dniach 4 lutego - 7 lutego 2021 r. Wynika z nich, że w dniu 4 lutego 2021 r. w lokalu znajdowały się 2 osoby (zgodnie z oświadczeniem właścicielki w/w lokalu rezerwacja obejmowała 30 osób); w dniu 5 lutego 2021 r. wylegitymowano 85 osób wchodzących do lokalu i korzystających z jego usług; w dniu 6 lutego wylegitymowano 172 osoby wchodzące do lokalu i korzystające z jego usług (zgodnie z oświadczeniem właścicielki w/w lokalu rezerwacja obejmowała 120 osób); w dniu 7 lutego 2021 r. wylegitymowano 38 osób wchodzących do lokalu i korzystających z jego usług (zgodnie z oświadczeniem właścicielki w/w lokalu rezerwacja obejmowała 70 osób).

Opierając się na powyższym materiale dowodowym decyzją z dnia [...] r. znak [...] PPIS nakazał zaprzestanie działalności prowadzonej przez skarżącą w lokalu w zakresie przygotowywania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów a także udostępniania miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lokalu i innej działalności rozrywkowej (karaoke). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Równocześnie z doręczeniem decyzji wręczono skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu I instancji, prowadzenie działalności w warunkach przedstawionych w materiale dowodowym, w sytuacji związanej z okolicznościami rozprzestrzeniania się wirusa powoduje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi wskutek dopuszczania do narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Organ podnosi, że z dniem 20 marca 2020 r. do odwołania został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy m.in. wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Organ I instancji wskazał, że decyzję nakazującą zaprzestanie działalności restauracji we wskazanym zakresie wydano na podstawie art. 27 ust. 2 u.P.I.S., który jest regulacją szczególną uprawniającą organy Inspekcji Sanitarnej do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Zagrożenie może być ujawnione w trakcie kontroli lub w inny sposób, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko, a interwencja może być podjęta na tej podstawie już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania zagrożeń.

Z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, na tę okoliczność sporządzono adnotację w aktach sprawy (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.)

Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając decyzji:

I.naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 7, 77, 107 § 7 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej, z której organ wywodzi spełnienie przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2 u.P.IS; brak powołania dowodów wskazujących na nieprzestrzeganie przez stronę wymogów sanitarnych i zdrowotnych oraz istniejący stan bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia; brak udowodnienia złamania przez stronę wymogów sanitarnych i zdrowotnych - rozumianych jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego-wymienionego w art. 27 ust. 1 u.P.I.S; oparcie swojego stanowiska wyłącznie na nagraniu zamieszczonym na profilu internetowym w portalu Facebook lokalu, pomimo że nie wiadomo z jakiej daty pochodzi to nagranie i czy faktycznie dokumentuje złamanie wymogów sanitarnych i zdrowotnych w dniu 7 lutego 2021 r.;

2) art. 7, 77, 79, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie przy dokonanych ustaleniach faktu działania przez skarżącą w warunkach reżimu sanitarnego zgodnymi z wymogami Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Ministerstwa Zdrowia, odnotowanego w protokołach z kontroli z 30 stycznia 2021 r. i 5 lutego 2021 r., które to działania wykluczały ryzyko bezpośredniego zakażenia się przez osoby goszczące w lokalu wirusem Sars-Cov2; wyprowadzenie ze zgromadzonego materiału wniosku, iż w dniu 7 lutego 2021 r. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakazanym zakresie, pomimo że takiej działalności nie prowadziła; wyprowadzenie ze zgromadzonego materiału wniosku, iż w dniu 5,6,7, lutego 2021 r. Policja wylegitymowała szereg osób wchodzących do lokalu i korzystających z jego usług, pomimo że Policja legitymowała osoby wchodzące w bramie kamienicy, w której mieści się lokal skarżącej, a tym samym nie ma pewności czy osoby te faktycznie korzystały z usług lokalu skarżącej, a jeżeli tak to w jakim zakresie; naruszenie art. 6, 7, 8 § 1, 10 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zapoznaniu się z aktami postępowania i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego, pomimo że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające odstąpienie w tym zakresie; naruszenie art. 8 § 1 k.p.a poprzez zastosowanie środków nieproporcjonalnych do wagi naruszenia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 27 ust 1 i ust. 2 u.P.I.S. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż obecność w jednym miejscu kilku osób wedle swojego oświadczenia oraz pomiaru temperatury zdrowych (u których nie stwierdzono symptomów zakażenia wirusem Sars-Cov2), stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia zdrowia tych ludzi;

2) art. 27 ust 1 i ust. 2 u.P.I.S poprzez wydanie decyzji zakazującej działalności gospodarczej, która formalnie jest zakazana przez § 10 ust. 1 pkt. 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stan epidemii.

Skarżąca wniosła - na potwierdzenie wdrożenia przez nią zasad sanitarnych wykluczających możliwość bezpośredniego zakażenia się w jej lokalu wirusem Sars-Cov2 oraz przestrzegania zasad reżimu sanitarnego przez personel skarżącej i uczestników zebrania B w dniach ich obecności w lokalu skarżącej – dopuszczenia jako dowodu w sprawie zeznań świadka oraz wyjaśnień skarżącej. Wniosła także o dopuszczenie jako dowodu dokumentów na okoliczność organizacji przez skarżącą organizacji spotkania partii politycznej B a nie imprezy tanecznej (karaoke), a także dołożenia przez skarżącą maksymalnej staranności mającej na celu zniwelowanie ryzyka zakażenia uczestników wirusem Sars-Covid2.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podnosi, że w tracie kontroli przeprowadzanej przez pracowników PPIS w dniach 30 stycznia 2021 r. oraz 5 lutego 2021 r. nie stwierdzono żadnych uchybień sanitarnych, w lokalu przestrzegane były wytyczne sanitarne opublikowane przez GIS. Opierając się na przekazanym przez Komendanta Miejskiego Policji w S. nagraniu ujawnionym na stronie Facebook lokalu PPIS wydał sporną decyzję, chociaż poza tym nagraniem nie dysponuje jakimkolwiek innym dowodem potwierdzającym tezę że skarżąca organizowała imprezy karaoke.

Zdaniem skarżącej poprzez wydanie decyzji doszło do zakazania czegoś, co już jest zakazane przez przepis prawa powszechnie obowiązującego. Według § 10 ust. 1 pkt. 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stan epidemii zakazano prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Wydanie decyzji w takim kształcie rodzi po stronie skarżącej wątpliwości co do jej legalności i czy wiążą ją regulacje wymienionego rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do tych kwestii.

Skarżąca zarzuca także, że organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazał wymogów (przepisów prawa) sanitarnych, którym strona uchybiła. Organ nie wykazał w sprawie przesłanki "bezpośredniości zagrożenia". Według skarżącej organ powinien wskazać konkretne przepisy prawa, z których wynikają rzekomo złamane przez skarżącą wymogi sanitarne.

Jedynym dowodem, który świadczy o naruszeniu przez skarżącą wymogów sanitarnych sprowadzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia jest nagranie z 7 lutego 2021 r. zamieszczone na portalu Facebook lokalu. Skarżąca zaprzecza, aby w tym dniu wykonane zostało jakiekolwiek nagranie. Mogło być to nagranie wykonane w przeszłości i rozpowszechnione dopiero 7 lutego 2021 r. Organ nie wskazał dlaczego ten dowód uznał za wiarygodny, a nie odniósł się do innych dowodów zebranych w sprawie.

Skarżąca kwestionuje także dowód z wylegitymowania przez funkcjonariuszy Policji osób korzystających z lokalu. We wskazanych w notatkach urzędowych dniach funkcjonariusze Policji nie byli w lokalu. Jeżeli już kogoś legitymowali, to były to osoby wchodzące w bramie kamienicy, w której mieści się lokal. Nie można tego traktować równoznacznie z legitymowaniem osób wchodzących i wychodzących z lokalu.

Według skarżącej PPIS nie wyjaśnił dlaczego odstąpił od realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Uniemożliwiając złożenie skarżącej wyjaśnień w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego doprowadził do rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca nie zgadza się również z zarzutem, że w każdym przypadku gdy w jednym miejscu przebywa określona liczba osób bez zachowania rygoru sanitarnego mamy do czynienia z bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia. Według skarżącej takiej sytuacji można mówić co najwyżej o ewentualnym zagrożeniu.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, oraz wstrzymania przez organ odwoławczy natychmiastowej wykonalności decyzji.

Do odwołania skarżąca dołączyła oświadczenia uczestników zebrania Partii B, złożone 7 lutego 2021 r., Regulamin lokalu w związku z Covid-19 oraz Zalecenia lokalu w czasie pandemii.

W dniu [...]r. postanowieniem znak [...] organ odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji PPIS. Stwierdził, że natychmiastowa wykonalność decyzji wynikająca z art. 27 ust. 2 u.P.I.S dotyczy bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Związana jest ona tylko z taką działalnością, która takie zagrożenie powoduje, a w sprawie nie zachodzą uzasadnione przesłanki pozwalające na pozytywne rozpatrzenie wniosku.

W dniu 12 marca 2021 r. organ wezwał skarżącą do zajęcia stanowiska wobec zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań zawartych w aktach sprawy, zgodnie z art. 10 k.p.a.

Następnie w dniu [...] r. organ wydał decyzje, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ uznając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdza, że właściciel lokalu nie był w stanie zapewnić, że przebywające w lokalu osoby są zdrowe i nie stwarzają zagrożenia dla innych gości. W ocenie organu niewystarczające było mierzenie przez skarżącą temperatury, bo temperatura mieszcząca się w normie nie wyklucza infekcji lub nosicielstwa. Niewystarczające jest również zbieranie oświadczeń o stanie zdrowia gdy wiadomo, że osoby bezobjawowe również mogą być źródłem zakażenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy uznany został był bezsporny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła skargę na tę decyzję. Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu. Wskazała także, że obecnie panująca sytuacja epidemiczna w Polsce oraz zapowiedzi Rządu pozwalają przyjąć, że od 15 maja 2021 r. będzie następowało stopniowe odmrażanie gospodarki, w tym również otwarcie lokali gastronomicznych. Pomimo więc braku formalnego zakazu prowadzenia działalności bezpośrednio z przepisu prawa – skarżąca dalej nie będzie mogła jej prowadzić, gdyż tej jej zakazano na podstawie spornej decyzji. Wobec nie rozpoznania sprawy w planowanym terminie częściowego otwarcia gospodarki skarżąca wnosi o udzielenie jej ochrony poprzez wstrzymanie wykonalności decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoją argumentacją co do motywów i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Jego zdaniem zgromadzona i przytoczona w uzasadnieniu decyzji dokumentacja potwierdza naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na stworzeniu potencjalnego ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa Sars-Cov2. Nałożony na skarżącą nakaz jest zgodny z przepisami prawa. Wydając takie rozstrzygnięcie kierował się potrzebą ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem skarżącej zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone. Podjęte środki nie są nieproporcjonalne do wagi naruszenia. Skarżąca ma prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, ale w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

Natomiast według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 – co wynika z art. 145 § 3 p.p.s.a. - sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Działając w ramach powyższej kognicji Sąd po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także – opierając się na art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz.195), dalej: u.P.I.S. Przed dokonaniem ich analizy wymaga podkreślenia, że Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana, aby chronić zdrowie i życie ludzi przed oddziaływaniem szkodliwych czynników, które mogą powodować powstanie chorób zawodowych i zakaźnych (M. Janik, 4.2. Nadzór sanitarny w zakresie warunków zdrowotnych żywności i żywienia [w:] Policja sanitarna, Warszawa 2012, s. 124). Tak też wynika z art. 1 u.P.I.S. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego (... ) w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Ich wykonywanie – co czym stanowi art. 2 u.P.I.S - polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Szczegółowe określenie zadań z zakresu sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego, a także zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych wyznaczone zostały w art. 3-5 u.P.I.S. W ich realizacji Państwowa Inspekcja Sanitarna wykorzystuje uprawnienia, które zawarte zostały w regulacjach rozdziału 3 u.P.I.S. Wobec powyższego – co słusznie stwierdza WSA w Białymstoku - przepisy regulujące kompetencję Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako przepisy policyjne zostały ustanowione w określonym celu - dla ochrony zdrowia publicznego. Sąd administracyjny kontrolujący pod względem legalności stosowanie tych przepisów przez Inspekcję Sanitarną musi więc uwzględniać także i ten aspekt. W kontekście więc oceny, czy organy Inspekcji naruszyły konkretne normy prawne, powinien sąd uwzględniać czy aktywność Inspekcji służy skutecznemu zabezpieczeniu ochrony zdrowia publicznego (wyrok WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2021 r., II SA/Bk 393/21, LEX nr 3208901).

Ze względu na przedmiot sprawy na szczególną uwagę zasługuje art. 27 cyt. ustawy. Jak wynika z brzmienia jego ust. 1, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 u.P.I.S. jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Zdaniem NSA ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.p.i.s. jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń (wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., II OSK 2761/15, LEX nr 2288766, wyrok WSA w Gliwicach z 17 sierpnia 2021 r., III SA/Gl 648/21, LEX nr 3231992) Trzeba podnieść także, że przepis art. 27 ust. 1 u.P.I.S. nie daje podstaw do wprowadzenia zakazu, a jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (wyrok WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2019 r., IV SA/Po 1053/18, LEX nr 2624802). Natomiast art. 27 ust. 2 u.P.I.S. jest dla organu sanitarnego samodzielną podstawą prawną nakazania czy też podjęcia lub zaprzestania innych działań. Decyzja, o której mowa w tym przepisie, ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie poprzez nieodpowiednie warunki sanitarne wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu (Por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., II OSK 268/06, LEX 315983; wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2005 r., IV SA/Wa 963/05, LEX nr 215439). Do zastosowania sankcji określonych w tym przepisie prawnym nie wystarcza naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych, lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (Por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., II OSK 268/06, LEX nr 315983; wyrok NSA z 17 października 2008 r., II OSK 1229/07, LEX nr 565672; wyrok WSA w Kielcach z 29 stycznia 2009 r., II SA/Ke 743/08, LEX nr 533038). Dalej idące stanowisko zajmuje WSA w Białymstoku. Wynika z niego, że warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 u.P.I.S. jest zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020 r., II SA/Bd 481/20, LEX nr 3048048). Oznacza to – według NSA – że art. 27 ust. 2 u.P.I.S jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego bezpośrednie zagrożenie dla tych wartości (por. wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2366/12, LEX 1495271). Uzasadniony zatem będzie wniosek, że art. 27 ust. 2 u.P.I.S normuje sytuacje dotyczące kwalifikowanego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które skutkują bardziej dotkliwą sankcją, niż określoną w art.27 ust. 1. (M. Janik, 5.2. Akt administracyjny [w:] Policja sanitarna, Warszawa 2012, s. 193.).

Odczytanie przesłanki materialnej zastosowania art. 27 ust. 2 u.P.I.S. prowadzi do wniosku, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. T. Woś, Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 11-12). Taki stosunek prawny jest rozstrzygany przez normy prawne o charakterze sankcyjnym, przy czym celem sankcji stanowiącej nakaz usunięcia naruszeń jest powrót do stanu zgodnego z wymaganiami prawa, a nie represja. (por. M. Stahl (w:) red. M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, LEX 2013, s. 88-91). Normy te stanowią podstawę do wydania aktu nakazującego usunięcie naruszenia prawa przez adresata normy prawnej (wyrok NSA z 2 lipca 2014 r., II OSK 217/13, LEX nr 1519303).

Należy podkreślić, że użyty w art. 27 u.P.I.S. zwrot "w drodze decyzji" oznacza decyzję administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja państwowego inspektora sanitarnego jest bowiem kierowana do zewnętrznego, indywidualnie oznaczonego podmiotu, który dopuścił się naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych." (M. Kaczocha [w:] Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Komentarz, LEX/el. 2017, art. 27.)

Nadto, w art. 27 ust. 2 u.P.I.S. z decyzją tą łączy się instytucję procedury administracyjnej - natychmiastową wykonalność. Wreszcie, w art. 37 ust. 1 u.P.I.S jest mowa o stosowaniu w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważając jeszcze, że organy PPIS są organami administracyjnymi (art. 12 u.P.I.S), a nakazy usunięcia nieprawidłowości są formami władczymi, nie tylko nie jest możliwe traktowanie decyzji z art. 27 ust. 1 i 2 jako czynności materialno-technicznych, ale także jako "decyzji" podejmowanych w innych stosunkach prawnych, niż stosunek administracyjnoprawny (wyrok NSA z 2 lipca 2014 r., II OSK 217/13, LEX nr 1519303. Por. M. Kaczocha [w:] Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Komentarz, LEX/el. 2017, art. 27.).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 27 ust. 2 u.P.I.S. Zakres uprawnień inspekcji sanitarnej na mocy omawianego przepisu jest bardzo szeroki oraz daleko idący w skutkach. Dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest to w zasadzie pozbawienie możliwości wykonywania działalności, godzące w podstawy funkcjonowania. Tak dolegliwe uprawnienia, bezpośrednio wpływające na funkcjonowanie podmiotu gospodarczego wymagają ostrożnego, rozważnego, adekwatnego, rzetelnego i proporcjonalnego ich stosowania. Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest więc po pierwsze, zaistnienie naruszenia oraz po drugie, co wymaga podkreślenia, zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku istotnego naruszenia lub takiego, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 u.p.i.s. Przeciwna wykładnia uniemożliwiałaby zastosowanie sankcji adekwatnej i proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020 r., II SA/Bd 481/20, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2021 r., VIII SA/Wa 536/21, publ. CBOSA). Skoro postawiony został skarżącej zarzut naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych to, po pierwsze, należy go odnieść do wymagań, jakie w tym zakresie zostały wyznaczone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W zaskarżonej decyzji organ I jak i II instancji nie wskazał regulacji prawnych, na podstawie których odtworzył wzorzec powinnego działania skarżącej. Wprawdzie powołują się organy na rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), ale ten akt prawny nie zawiera żadnych regulacji z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie odnosi się także jakkolwiek do sposobu prowadzenia działalności gospodarczej w stanie epidemii. Przywoływana jest także regulacja art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz, 1845 ze zm.), ale dotyczy ona definicji legalnej "choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej". W uzasadnieniu prawnym decyzji nie są wreszcie przywoływane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316), chociaż pod względem ich przestrzegania przeprowadzono kontrole w lokalu skarżącej i ujawnienie faktu ich naruszenia stało się podstawową okolicznością wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Natomiast lektura uzasadnienia decyzji pozwala stwierdzić, że organ wywodzi ziszczenie się warunku "naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych" niezbędnego do wydania decyzji w oparciu o art. 27 ust. 2 u.P.I.S z nieprzestrzegania powszechnej wiedzy o sposobie rozprzestrzeniania się wirusa i oczekiwanego sposobu zachowania się. Formułując swoje stanowisko organ odwoławczy zapewne zasugerował się treścią art. 77 § 4 k.p.a., według którego fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Tym niemniej wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie poza faktem lokalizacji i zakresu działania lokalu trudno nadać cechę powszechnej znajomości uwarunkowaniom związanym z przenoszeniem choroby koronawirusowej 2019. Szczególnie trudno za taki uznać wywód organu II instancji, który na wykazanie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez skarżącą odwołuje się do fachowej literatury obcojęzycznej i publikacji Światowej Organizacji Zdrowia (WHO).

Po drugie, w decyzji organy nie określiły, jakie konkretnie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone.

Zaskarżone decyzje nie mogą się ostać także ze względu na naruszenie zasad postepowania dowodowego obowiązujących w procedurze administracyjnej. Zakresem postępowania jest określony stan faktyczny, istniejący obiektywnie. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej. Postępowanie administracyjne ma być pragmatyczne, to znaczy powinno ono toczyć się sprawnie, szybko, oszczędnie, przy ograniczeniu czynności do niezbędnego minimum, z jednoznacznym ukierunkowaniem w celu uzyskania określonego efektu (wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18, LEX nr 3206319). Organ I instancji ustalił fakt prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu napojów (w tym alkoholowych) i przekąsek gościom siedzącym przy stołach, którzy spożywają je w lokalu na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników PPIS. W dniu 30 stycznia 2021 r. w sali konsumpcyjnej znajdowało się około 40 klientów, natomiast w dniu 5 lutego 2021 r. – około 50. Tym samym stwierdzono naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stan epidemii.

Natomiast fakt udostępniania miejsca do tańczenia w pomieszczeniach lokalu oraz organizacja innej działalności rozrywkowa została stwierdzona tylko na podstawie nagrania rozpowszechnianego na stronie Facebook lokalu, które Komenda Miejska Policji zabezpieczyła i przekazała 9 lutego 2021 r. do wykorzystania służbowego. Organ I instancji nie podjął żadnych innych czynności mających na celu ustalenie, czy w lokalu były organizowane zabawy taneczne lub występy karaoke. Także analiza pozostałego materiału dowodowego nie została przeprowadzona w sposób świadczący o dążeniu do dokładnego, wszechstronnego i obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przekazane przez Komendę Miejską Policji notatki funkcjonariuszy Policji potwierdzają, że funkcjonariusze Policji wykonali czynności związane z wylegitymowaniem osób. Brak jest w nich natomiast informacji o okolicznościach, w jakich te czynności były przeprowadzone i co w ich wyniku zostało stwierdzone. Z ich treści nie wynika, że legitymowane osoby spożywały posiłek w lokalu, ani też że brały udział w zabawie tanecznej lub występach karaoke. Tak więc notatki służbowe przekazane organowi I instancji powinny podlegać zweryfikowaniu jako dowody, które organ bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną. Tym samym naruszony został przez organ I i II instancji art. 77 § 1 k.p.a, który nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ nie podjął żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych dostarczonego przez Komendę Miejską Policji materiału dowodowego.

Sąd zauważa i to, że zaskarżona decyzja, wydana w trybie odwoławczym, oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji, jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021). Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834).

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przywołanych wyżej przepisów. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji i ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W konsekwencji organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i z tych względów naruszył zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy wydaniu decyzji mogły bowiem mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkom tym orzekające w sprawie organy nie sprostały, a zatem zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie wskazanych przez organ przesłanek.

Mając na uwadze powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył to postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 2021, poz. 535 ze zm.), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).