Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego I.D. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1031/24 w sprawie ze skargi małoletniego I.D. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową J.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr 010000.620.27674.2022-WSW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 grudnia 2024 r., II SA/Wa 1031/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniego I.D. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 kwietnia 2024 r.,

nr 010000.620.27674.2022-WSW, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia

w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, ze zm.; dalej jako: "ustawa FUS"), odmówił przyznania skarżącemu renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ojciec skarżącego stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 42 lat, a na przestrzeni 43 lat jego życia udokumentowano jedynie 12 lat, 3 miesiące i 28 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 2 lata, 5 miesięcy i 17 dni łącznych okresów składkowych. W latach 1986-1989, 1994-1995, 1995-1997 oraz 1997-2005 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, gdyż w wymienionych przerwach wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS uwzględnił też sytuację materialną, przy czym - jak podkreślił - nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie był kwestionowany fakt, iż zmarły 24 lipca 2009 r. ojciec skarżącego był całkowicie niezdolny do pracy od 3 lipca 2008 r. (vide orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 17 stycznia 2024 r. - karta nr 143 akt administracyjnych sprawy). Nie był też podważany stan zdrowia przedstawicielki ustawowej. Zdaniem sądu Prezes ZUS zasadnie zwrócił uwagę, że w latach 1986-1989, 1994-1995, 1995-1997 i 1997-2005, czyli przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy ojca dziecka, nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe ojca skarżącego obejmują 12 lat, 3 miesiące i 28 dni na przestrzeni 43 lat jego życia, a w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych (wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym) udokumentowano niespełna połowę tego okresu (2 lata, 5 miesięcy i 17 dni). W ocenie sądu prawidłowo organ wskazał, iż w ww. przerwach w objęciu ubezpieczeniem wobec ojca dziecka nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy (ani nawet częściowa), nie zostały też wykazane żadne inne szczególne okoliczności usprawiedliwiające przerwy w wykonywaniu zatrudnienia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie karta leczenia szpitalnego, z której wynika, że z powodu uzależnienia od alkoholu ojciec dziecka przebywał w szpitalu od 3 lipca 2008 r. do 14 sierpnia 2008 r., czyli od daty stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy, lecz został z niego wypisany za złamanie kontraktu terapeutycznego (vide karta nr 79).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja wydawana w trybie art. 83 ust. 1 ustawy FUS ma charakter uznaniowy. W ramach badania legalności decyzji uznaniowej, obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również zweryfikowanie, czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. W ocenie tego sądu zaskarżona decyzja nie była ani arbitralna ani dowolna. Organ właściwie zebrał materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcia mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Należycie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: "k.p.a."), bowiem ustalił i właściwie ocenił wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne, a podjęte rozstrzygnięcie klarownie i wyczerpująco uzasadnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy FUS przez błędne ustalenie, że synowi skarżącej małoletniemu I.D., należy odmówić renty rodzinnej po ojcu K.P. choć zmarły miał wydane orzeczenie o niezdolności do pracy oraz wskazane, iż jest trwale całkowicie niezdolny do pracy od 3.07.2008 r., tak więc spełniał warunki do uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ,

w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r., FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Niniejsza skarga kasacyjna daleka jest od ustawowych, wyżej wymienionych wymogów stawianym temu środkowi zaskarżenia.

Przede wszystkim autorka skargi kasacyjnej nie wskazała precyzyjnie przepisu, który jej zdaniem został naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podany w jedynym zarzucie art. 83 ustawy FUS składa się z trzech ustępów i dla prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej niezbędne jest dokładne wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, czego w sprawie zabrakło.

Po drugie, autorka skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśniła na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ustawy FUS oraz nie podała jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Treść zarzutu sugeruje, że intencją autorki było zakwestionowanie dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, czy też błędne zaakceptowanie przez ten sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, czy też oceny dowodów. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie sformułowano w niej adekwatnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Po trzecie, w zarzucie autorka odnosi się do odmowy przyznania skarżącemu renty rodzinnej, zaś przedmiotem sprawy jest świadczenie w drodze wyjątku – tzw. renta rodzinna w drodze wyjątku. Powyższe świadczenia przyznawane są w zupełnie różnych trybach, na podstawie odmiennych przepisów prawa materialnego. Nadto, w sytuacji, w której ojciec skarżącego, tak jak wskazano w zarzucie, by "spełniał warunki do uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy", wówczas skarżący mógłby skutecznie ubiegać się o rentę rodzinną, co jednak nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Powyższe mankamenty skargi kasacyjnej uniemożliwiły Sądowi merytoryczną ocenę zaskarżonego wyroku. Niemniej, z uwagi na charakter sprawy, Sąd odniósł się pokrótce do istoty sprawy, a więc wykładni art. 83 ust. 1 ustawy FUS.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten formułuje więc trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania.

Gdyby ojciec skarżącego wypracował odpowiednie, przewidziane w ustawie okresy składkowe i nieskładkowe i spełniał pozostałe wymagane warunki, wówczas skarżący mógłby ubiegać się o rentę rodzinną (art. 65 ustawy FUS), jako świadczenie mające cechy świadczenia pochodnego w stosunku do wypracowanych przez ojca uprawnień. Z uwagi na fakt, że tak nie było, to skarżący ubiegał się o świadczenie w drodze wyjątku – rentę rodzinną w drodze wyjątku. Istotą postępowania w tego typu sprawie jest m.in. ocena czy ubezpieczony (ojciec) nie wypracował stosownych okresów składkowych i nieskładkowych wskutek szczególnych okoliczności, które stanęły na przeszkodzie w wypracowaniu uprawnień w zwykłym trybie. W niniejszej sprawie organ ustalił, że w latach 1986-1989, 1994-1995, 1995-1997 oraz 1997-2005 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, gdyż w wymienionych przerwach wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że w sprawie nie zaistniały żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w ww. okresach. Z oceną tą należało się zgodzić, bowiem w sprawie nie wykazano, aby przyczyną przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe w latach 1986-1989, 1994-1995, 1995-1997 oraz 1997-2005, były jakieś nadzwyczajne okoliczności. W sprawie pojawił się wątek uzależnienia alkoholowego ojca skarżącego (karta leczenia szpitalnego – k. 79 akt administracyjnych – wynika z niej, że ojciec skarżącego od ok. 2004 r. miał problemy alkoholowe), lecz zarzut skargi kasacyjnej nie pozwolił Sądowi na odniesienie się do tej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.