II SA/Op 214/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-14	
Data wpływu	2015-05-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Ewa Janowska
Grażyna Jeżewska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Gocki	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 3068/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 182; art. 59 par. 1, art. 60 ust. 1 pkt 1-3,  ust. 2, ust. 3, art. 64; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 grudnia 2014 r. nr [...], którą uchylono decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 września 2014 r. nr [...], i ustalono odpłatność R. P. za pobyt ojca J. P. w DPS w [...] w kwocie 1396,53 zł miesięcznie, od dnia 12 grudnia 2014 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola (dalej: organ), decyzją z dnia 18 października 2007 r. orzekł o umieszczeniu J. P. w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w [...] (dalej: DPS), natomiast decyzją z dnia 4 grudnia 2007 r. ustalił J. P. opłatę za pobyt w DPS w kwocie 310 zł miesięcznie, stanowiącej 70% jego dochodu, od dnia 23 listopada 2007 r.

Pismem z dnia 24 września 2008 r. organ poinformował R. P. o obowiązku ponoszenia odpłatności w związku z pobytem ojca w DPS, wynikającym z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. nr 115, poz. 728, aktualnie Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Wraz z pismem organ przesłał projekt umowy i zastrzegł, że odmowa jej podpisania oraz brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego spowoduje wydanie decyzji określającej zwrot opłaty wniesionej zastępczo przez gminę Opole. W odpowiedzi na powyższe pismo R. P. w dniu 16 października 2008 r. wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt [...], zostało oddalone powództwo, jakie ojciec wniósł przeciwko niemu o alimenty.

Następnie organ pismem z dnia 23 września 2009 r. zawiadomił R. P. o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu opłaty za pobyt J. P. w DPS. W toku tego postępowania organ czterokrotnie wydawał decyzje o zwrocie należności z tytułu wydatków poniesionych przez MOPR za pobyt J. P. za okres od 23 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2008 r., przy czym w decyzjach z dnia 10 lutego 2010 r., z dnia 29 września 2010 r. i z dnia 21 czerwca 2011 r. orzekł o zwrocie kwoty 19284,34 zł, a w decyzji z dnia 14 marca 2012 r., którą uwzględnił wniosek R. P. o zwolnienie z odpłatności i ustalił zwrot należności w części w wysokości 9642,17 zł. Wszystkie omówione decyzje były kolejno uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na skutek odwołań wnoszonych przez R. P.

W kolejnym obrocie sprawy, decyzją z dnia 4 marca 2013 r., nr [...], organ orzekł o zwrocie przez R. P. należności z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Opole za pobyt ojca – J. P. w DPS w [...], w części wynoszącej 9642,17 zł, za okres od dnia 23 listopada 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Ponadto zobowiązał stronę do zapłaty ww. należności w kasie lub na rachunek MOPR w Opolu do dnia 30 kwietnia 2013 r. Jako podstawę prawną podjętej decyzji wskazał przepisy art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 60 ust. 1, 2 i 3, art. 61 ust. 3, art. 62 ust. 2 oraz art. 110 ust. 7 i 9 ustawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania R. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję R. P. wniósł skargę, w której podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Op 419/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 marca 2013 r.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. organ I instancji zawiadomił R. P., reprezentowanego przez pełnomocnika, o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS w [...] ojca J. P.

W dniu 15 kwietnia 2014 r. organ zwrócił się do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego o udzielenie informacji dotyczącej wysokości przychodu M. P. i R. P. Pismem z dnia 14 maja i 5 sierpnia 2014 r. przesłano organowi I instancji żądane informacje. Z kolei, pismami z dnia 15 kwietnia 2014 r. i z dnia 15 maja 2014 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika o podanie aktualnego miejsca zamieszkania R. P. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pisma pomimo skutecznego doręczenia, pozostały bez odpowiedzi. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej 11 lipca 2014 r., do którego zwrócił się organ o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego alimentacyjnego poinformował, że nie ma możliwości przeprowadzenia tego dowodu, gdyż pomimo dwukrotnej próby skontaktowania się z R. P. nie nawiązał kontaktu z pracownikiem socjalnym. Następnie, pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. organ zawiadomił pełnomocnika o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i pouczył o przysługujących stronie prawach wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak też o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu decyzją z dnia 9 września 2014 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, postanowił w punkcie 1 ustalić odpłatność R. P. za pobyt ojca J. P. w DPS w [...] z filią w [...] i filią w [...] w okresie od 23 listopada 2007 r. do 30 listopada 2007 r. w kwocie 424,91 zł, w okresie od 1 grudnia 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. w kwocie 1593,40 zł miesięcznie, w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 stycznia 2010 r. w kwocie 1593,40 zł, w okresie od 1 lutego 2010 r. do 31 marca 2010 r. w kwocie 2017,69 zł miesięcznie, w okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 30.09.2010 r. w kwocie 1051,34 zł miesięcznie, w okresie od 1 października 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. w kwocie 944,24 zł miesięcznie, w okresie od 1 lutego 2011 r. do 31 marca 2011 r. w kwocie 1109,85 zł miesięcznie, w okresie od 1 kwietnia 2011r. do 31 stycznia 2012 r. w kwocie 1070,54 zł miesięcznie, w okresie od 1 lutego 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w kwocie 1337,30 zł miesięcznie, w okresie od 1 maja 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. w kwocie 1297,68 zł miesięcznie, w okresie od 1 lutego 2013 r. do 30 kwietnia 2013 r. w kwocie 1401,51 zł miesięcznie, w okresie od 1 maja 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w kwocie 1348,13 zł miesięcznie oraz w kwocie 1396,53 zł miesięcznie od 1 lutego 2014 r. W punkcie 2 decyzji organ ustalił termin odpłatności za okres od 23 listopada 2007 r. do 30 września 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. W punkcie 3 decyzji nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na art. 8 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c, 3 i art. 62, art. 106 ust. 1, 4, art. 107 ust 1, 5 oraz art. 110 ust 7, 8 ustawy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż R. P. jest jedynym synem J. P. Odnotował, że ojciec skarżącego ponosi koszty pobytu w DPS w [...] w kwocie 1516,56 zł miesięcznie, podczas gdy średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w [...] wynosi 2913,09 zł. (kwota opublikowana w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 28 stycznia 2014 r., poz. 214). Organ podał, że nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu niewyrażenia zgody przez skarżącego na partycypowanie w kosztach pobytu ojca w DPS. Z uwagi na brak współpracy strony ustalił odpłatność na podstawie pozyskanych informacji z Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] o wysokości osiąganego dochodu oraz zaświadczenia o zarobkach żony skarżącego (M. P.). Nadto wywodził, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że: J. P. przebywa w DPS [...] od dnia 23 listopada 2007 r. Od samego początku R. P. był informowany o tym, że jego ojciec został skierowany i umieszczony w DPS, jak i o tym, że jest skarżący zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Niejednokrotnie były wysyłane do niego projekty umów, których jednak nie podpisywał. W związku z tym, organ uznał, że należy zobowiązać R. P. do ponoszenia kosztów odpłatności w DPS od dnia rozpoczęcia pobytu ojca, J. P., tj. od dnia 23 listopada 2007 r., z wyłączeniem roku 2009, ponieważ za ten okres odstąpiono w całości od żądania od R. P. zwrotu ww. należności. Na koniec organ przedstawił szczegółowe wyliczenia uzasadniające ponoszenie pełnej odpłatności przez skarżącego za pobyt ojca J. P. w DPS w [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji, reprezentująca R. P. radca prawny, zarzuciła organowi: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 - 62 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy, poprzez wydanie decyzji ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty z mocą wsteczną od 23 listopada 2007 r. oraz niezastosowanie art. 64 ustawy i brak zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty z uwagi na sytuację rodzinną i majątkową skarżącego. Z uwagi na orzeczenie oddalające pozew o zasądzenie alimentów na rzecz J. P. wskazano na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 108 § 1 K.p.a. w zakresie naruszenia zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; brak ustalenia całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego; niewłaściwe zakreślenie przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu podniesiono, że w obrocie prawnym istnieje już decyzja z dnia 4 grudnia 2007 r. o ustaleniu odpłatności za pobyt ojca w DPS w [...], zatem organ rażąco naruszył prawo. Poza tym argumentowano, że ustalenie odpłatności powinno działać na przyszłość, a nie z mocą wsteczną, gdyż decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego. Zarzucono, że organ I instancji w wydanej decyzji połączył dwie instytucje przewidziane w ustawie o pomocy społecznej, a mianowicie o ustaleniu odpłatności uprawnionego w domu pomocy społecznej oraz żądania zwrotu poniesionej zastępczo przez Gminę opłaty. Tym samym organ nie zastosował się do wyroku WSA w Opolu. Nadto niezgodnie z art. 108 K.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ też pomimo wskazywania konkretnych okoliczności nie zastosował art. 64 ustawy. Nie ustalił prawidłowo aktualnej sytuacji materialno-bytowej skarżącego, biorąc pod uwagę tylko poprzednie okresy, ani nie wyjaśnił, w jaki sposób wyliczył dochód zobowiązanego, a zwłaszcza za rok 2014 r., w sytuacji gdy nie zostało złożone jeszcze zeznanie podatkowe. Wskazując na sytuację materialną skarżącego wywodzono, że kontrakt R. P. zakończył się w maju 2014 r. i od września utrzymuje się z oszczędności oraz umowy o pracę na pół etatu. Poniósł też duże wydatki na leasing samochodu (2200 zł) i kredyt na dom 1100 zł. Poza tym ponosi koszty związane z utrzymaniem 16 letniej córki. Dodano, że Gmina powinna wykazać rzeczywiste poniesienie kosztów na pensjonariuszów, a nie określone w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Omówioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i ustaliło odpłatność R. P. za pobyt ojca J. P. w DPS w [...] w kwocie 1396,53 zł miesięcznie od dnia 12 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 419/13 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy argumentowało, że organ I instancji błędnie ustalił okres płatności, gdyż obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w DPS w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej, a o należności z tytułu opłaty orzeka się dopiero wówczas, gdy została ona ustalona w odniesieniu do konkretnej osoby (art. 61 ust 2 pkt 2 ustawy), albo w sposób kombinowany - zarówno decyzją, jak i umową zawartą w trybie art. 103 ust 2 ustawy. Kolegium odnotowało, że skoro w niniejszej sprawie nie została podpisana umowa, a dopiero na mocy decyzji nastąpiła konkretyzacja wysokości opłaty w stosunku do osób zobowiązanych do ich ponoszenia, to zgodzić należało się z argumentacją przytoczoną w odwołaniu. Niewątpliwie decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stąd uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło odpłatność R. P. za pobyt jego ojca J. P. w DPS w [...], począwszy od dnia wydania decyzji przez organ II instancji, tj. 12 grudnia 2014 r. Przedstawiając wskazane przez organ I instancji wyliczenia dotyczące łącznego dochodu w rodzinie R. P. w okresie od 1 lutego 2014 r. Kolegium podniosło, iż dochód skarżącego wynosi 10402,63 zł miesięcznie, natomiast 300% kryterium dochodowego dla rodziny (456 zł x 3 osoby x 300%) wynosi 4104,00 zł. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w [...] wynosi 2913,09 zł (kwota opublikowana w Dz. Urz. Woj. Opols. z dnia 28 stycznia 2014 r., poz. 214). Kolegium stwierdziło, że na dzień wydania decyzji J. P. ponosi odpłatność w kwocie 1516,56 zł miesięcznie, zgodnie z decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...]. W konsekwencji podało, iż jeśli dochód skarżącego przekracza 300% kryterium dochodowego o 6298,63 zł, to kwalifikuje go do ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt ojca w DPS w kwocie 1396,53 zł miesięcznie od dnia 12 grudnia 2014 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezwolnienia strony z ponoszenia opłaty ze względu na wyrok oddalający powództwo o zasądzenie alimentów na rzecz ojca, Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażone w wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., że obowiązek z art. 61 ustawy ma charakter odrębny od unormowania zamieszczonego w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy, z tego względu wyłączenie obowiązku alimentacyjnego orzeczone wyrokiem sądu powszechnego nie ma wpływu na istnienie samego obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt w DPS w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym również obowiązku zwrotu kosztów ponoszonych zastępczo przez gminę za środków publicznych. Na koniec Kolegium podkreśliło, że strona może się ubiegać o zwolnienie z ponoszenia opłaty na mocy art. 64 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję reprezentująca R. P. pełnomocnik, wnosząc o uchylenie obu decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak też wstrzymanie jej wykonania, powieliła zarzuty i argumentację odwołania. Dodatkowo zauważyła, że data wydania decyzji w niej wskazana, a data rzeczywistego wydania, są datami różnymi. Z uzyskanej bowiem przez pełnomocnika od organu informacji wynika, iż w połowie lutego 2015 r. trwało jeszcze sporządzanie uzasadnienia decyzji. Powyższe dowodzi temu, że decyzja organu odwoławczego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej z dnia 12 grudnia 2014 r. wydana została z mocą wsteczną, co tym samym narusza zasadę praworządności. Doszło również, wbrew zastosowanej wykładni w wyroku WSA w Opolu, do połączenia dwóch instytucji ustawy o pomocy społecznej, tj. ustalenia odpłatności za pobyt uprawnionego w domu pomocy społecznej oraz żądania zwrotu zastępczo poniesionej przez Gminę opłaty. Zarzuciła brak ustalenia całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego aktualnej na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podniosła nieuwzględnienie szczególnej sytuacji zawodowej skarżącego oraz niewłaściwego zakreślenia przedmiotu postępowania. Nieustalenie przez organy wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego i niewzięcie pod uwagę istotnej zmiany wysokości uzyskiwanego przez niego dochodu. Argumentowała, iż obecnie skarżący nie ma podpisanego żadnego kontraktu w związku z czym zawiesił działalność gospodarczą, utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę na stanowisku nauczyciela, natomiast żona, która do 31 grudnia 2014 r. przebywała na urlopie bezpłatnym, jest pracownikiem Urzędu Skarbowego w [...]. Podkreśliła, że w obiegu funkcjonują dwie decyzje ustalające odpłatność za pobyt w DPS ojca skarżącego, a organy przy wydawaniu decyzji nie uwzględniły wyroku oddalającego powództwo ojca skarżącego o alimenty, jako przesłanki do zwolnienia osoby zobowiązanej. Nadto wywodziła, że kuriozalny jest fakt, że koszt utrzymania pensjonariusza DPS ustala się na kwotę 2900 zł miesięcznie, a kryterium dochodowe w rodzinie na kwotę 1368 zł. Wskazała na rozdźwięk pomiędzy określoną przez organ odpłatnością zaproponowanej w umowie w wysokości 129,14 zł miesięcznie, a kwotą żądaną w zaskarżonej decyzji. Kwestia ta - zdaniem pełnomocnika - powinna była zostać uzasadniona w decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie. Nadto w zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego dwóch różnych dat wydania zaskarżonej decyzji podało, że decyzja ta została wydana w dniu 12 grudnia 2014 r., co jednoznacznie wynika z protokołu posiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie weryfikuje działalności administracji publicznej według zasad słuszności, sprawiedliwości społecznej, czy też w aspekcie celowości podjętych rozstrzygnięć. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się ww. naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 grudnia 2014 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 września 2014 r. i ustalono odpłatność R. P. za pobyt ojca J. P. w Domu Pomocy Społecznej (dalej także DPS) w [...] w kwocie 1396,53 zł miesięcznie, od dnia 12 grudnia 2014 r.

Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. - zwanej dalej także ustawą), które regulują rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.

Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane.

Wedle postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy,

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium,

b) w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W art. 61 ust. 3 ustawy wskazano, iż w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te wnosi zastępczo gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Stosownie zaś do art. 64 ustawy, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności, jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówki; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Przede wszystkim wskazać należy, iż kontrolowana sprawa była już przedmiotem oceny sądowej. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Op 419/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 marca 2013 r., na mocy której zobowiązano R. P. do zwrotu należności w wysokości 9642,17 zł z tytułu wydatków zastępczo poniesionych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu za pobyt J. P. w DPS w [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zarzucił organom obu instancji, że przedmiotem ich rozstrzygnięcia był zwrot opłaty poniesionej zastępczo przez Gminę Opole za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy i kiedy decyzja ustalająca obowiązek R. P. oraz wymiar tego zobowiązania została przez organ wydana i doręczona skarżącemu. Sąd wskazał, że adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, ustawy tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Wytknął również organowi, iż w skierowanej wyłącznie do ojca skarżącego decyzji z dnia 4 grudnia 2007 r., którą ustalono wysokość opłaty wyłącznie J. P., nie ustalono, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy, kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym wyżej przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne. Wobec tego zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W decyzji z dnia 9 września 2014 r. organ I instancji, wykonując zalecenia Sądu zawarte w ww. wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., ustalił odpłatność R. P. za pobyt ojca J. P. w DPS w [...], jednak określił ten obowiązek od dnia 23 listopada 2007 r., a więc sprzed daty jej wydania. Wobec tego, uchylając tą decyzję organ odwoławczy słusznie zauważył, że narusza ona przepisy normujące w zakresie, w jakim może ustalić odpłatność za pobyt w domu opieki. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie tej wysokości do możliwości osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Innymi słowy, przepisy ustawy nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Prawodawca nie upoważnił organu do określenia wcześniejszej daty jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Organ powinien więc ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem, wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1053/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 493/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 242/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 96/14, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej CBOSA). Natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe za trafne należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się z kolei do drugiej części rozstrzygnięcia, w zakresie ustalenia odpłatności R. P. za pobyt ojca J. P. w DPS w [...] w kwocie 1396,53 zł miesięcznie od dnia 12 grudnia 2014 r., to w ocenie Sądu, także zasługuje na akceptację.

W szczególności podkreślić należy, że organ odwoławczy uzasadniając ustaloną odpłatność za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy przedstawił w decyzji szczegółowe wyliczenia dotyczące łącznego dochodu w rodzinie R. P. w okresie od 1 lutego 2014 r., a okoliczność ta nie została podważona przez skarżącego. Wskazał, iż dochód skarżącego wynosi 10402,63 zł miesięcznie, natomiast 300% kryterium dochodowego dla rodziny (456 zł x 3 osoby x 300%) wynosi 4104,00 zł. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w [...] wynosi 2913,09 zł (kwota opublikowana w Dz. Urz. Woj. Opols. z dnia 28 stycznia 2014 r., poz. 214). Podał, że na dzień wydania decyzji J. P. ponosi odpłatność w kwocie 1516,56 zł miesięcznie, zgodnie z decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. W konsekwencji, skoro dochód skarżącego przekraczał 300% kryterium dochodowego o 6298,63 zł, to tym samym kwalifikuje go do ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt ojca w DPS w kwocie 1396,53 zł miesięcznie, od dnia 12 grudnia 2014 r. Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). Zauważyć warto, iż ustawodawca uzależniając w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy wysokość opłaty wnoszonej przez małżonka, zstępnych, bądź wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej od kryterium dochodowego nie zawarł w niej jakichkolwiek szczególnych przepisów dotyczących metod obliczania dochodu tych osób, co powoduje, iż także w stosunku do nich znajdzie zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy stanowiący, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. W ocenie Sądu, w przypadku ustalenia opłaty za pobyt w DPS, w sytuacji jak niniejsza, przy ustaleniu dochodu osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty powinien być brany pod uwagę dochód potwierdzony urzędowym dokumentem, bowiem dopiero od tego momentu istnieje realna możliwość ustalenia wysokości opłaty, jaka ma być ponoszona. W tym miejscu wskazać należy, iż nie ma znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej nieuwzględnienie przez organ pomocy społecznej okoliczności podnoszonych w skardze, a dotyczących ponoszonych kosztów związanych ze spłatą rat leasingowych i kredytu. Podkreślić raz jeszcze należy, że omówiony obowiązek wynika bowiem z przepisu prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy, zaś powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do wydania przez organ administracji decyzji rozstrzygającej o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części. Poza tym prawo do zwolnienia z tych opłat, na wniosek osoby zobowiązanej, przewiduje art. 64 ustawy i decyzja w tej materii jest uznaniowa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 ustawy

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż skarżący w przedmiocie ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej nie współdziałał z organem pomocy społecznej, który wielokrotnie podejmował próby uzyskania jego adresu w celu przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Przypomnieć przyjdzie, iż kierowana przez organ korespondencja do pełnomocnika skarżącego, jak i bezpośrednio do skarżącego, za każdym razem pozostawała bez odpowiedzi (pismo organu z dnia 15 kwietnia, 15 maja i 11 lipca 2014 r. s. 5, 6, 7 akt adm.). Brak współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej uniemożliwił organowi dokonanie oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające zwolnienie go w całości lub w części z obowiązku ponoszenia spornej opłaty. Wobec tego skarżący nie może podnosić zarzutów dotyczących braku zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty z uwagi na nieustaloną, aktualną na dzień wydania decyzji sytuację rodzinną i majątkową. W trakcie trwania postępowania, mimo podjętych wielu czynność w tym zakresie, skarżący nie poinformował organu o osiąganym dochodzie przez siebie, jak i żonę. Konsekwentnie natomiast nie współpracował z organem, nie odpowiadając na wszystkie przesyłane przez organ pisma. W takiej sytuacji organ, wobec braku współdziałania skarżącego, miał nie tylko prawo ale i obowiązek ustalenia odpłatności, na podstawie zgromadzonych z urzędu danych, a więc pozyskanych informacji z Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] o wysokości osiąganego przez skarżącego dochodu oraz zaświadczenia o zarobkach żony skarżącego (M. P.). W konsekwencji powyższego zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zakresie nieustalenia przez organ całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej aktualnej należy uznać za bezzasadne.

Warto dodać, iż organ pomocy społecznej również wielokrotnie przesyłał skarżącemu projekty umów cywilnoprawnych o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt jego ojca w DPS w [...], w tym opiewającą na kwotę 129,14 zł miesięcznie, których nigdy nie podpisał. Powyższe okoliczności uzasadniały zatem ustalenie wysokości opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Wspomniana umowa służy jedynie określeniu wysokości tych opłat. Podobnie decyzja administracyjna ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej jedynie indywidualizuje obowiązek przewidziany w przepisach prawa. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż niezawarcie umowy nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowa, o której mowa nie musi być zawarta z małżonkiem, wstępnym czy zstępnym, aby organ ustalił opłatę za pobyt w DPS w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony ex lege (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11, dostępny CBOSA). Reasumując, niezawarcie umowy ze skarżącym nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 493/13, dostępny CBOSA). Organ nie jest również w jakikolwiek sposób związany zaproponowaną w umowie kwotą opłaty. Stąd bez jakiegokolwiek znaczenia dla ustalonej w zaskarżonej decyzji opłaty pozostaje zaproponowana w umowie kwota 129,14 zł miesięcznie za pobyt ojca w domu pomocy.

Zgodzić również należało się z poglądem organu odwoławczego wyrażonym w ślad za wyrokiem WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 419/13, że obowiązek określony w art. 61 ustawy nie jest wyłączony na skutek wydania wyroku oddalającego powództwo o alimenty wniesione przez ojca skarżącego. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił krąg osób zobligowanych do ponoszenia kosztów związanych z pobytem osób z grona najbliższych członków rodziny w placówkach świadczących opiekę. Uregulowanie to ma charakter odrębny od unormowania zamieszczonego w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W przeciwnym razie, zakładając racjonalność ustawodawcy, zbędne byłoby powtarzanie normy ustawowej, a wystarczające byłoby odesłanie do konkretnych przepisów określających obowiązek alimentacyjny. Z tego względu wyłączenie obowiązku alimentacyjnego orzeczone wyrokiem sądu powszechnego nie ma wpływu na istnienie samego obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt w DPS w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym również obowiązku zwrotu kosztów ponoszonych zastępczo przez gminę za środków publicznych.

Wreszcie nie można uznać za zasadny zarzut skarżącego, iż wobec wydania decyzji z dnia 4 grudnia 2007 r. w obiegu funkcjonują dwie decyzje ustalające odpłatność za pobyt ojca skarżącego w DPS. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja z dnia 4 grudnia 2007 r., którą ustalono wysokość opłaty J. P. za pobyt w DPS w kwocie 310,80 zł, stanowiącą 70% jego dochodu, została skierowana wyłącznie do J. P. Nie ustalono w niej kręgu osób zobowiązanych do partycypowania w tej odpłatności, stąd nie można mówić o tożsamości spraw. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Na koniec, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji w różnych datach, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż decyzja wydana została 12 grudnia 2014 r., co jednoznacznie wynika z protokołu posiedzenia organu odwoławczego. Uzyskana przez pełnomocnika w połowie lutego 2015 r. informacja organu o sporządzaniu uzasadnienia do wydanej tej decyzji nie dowodzi, iż wydana została w dwóch różnych datach. Okoliczność późniejszego sporządzenia pisemnego uzasadnienia decyzji nie ma bowiem żadnego wpływu na datę wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ojca skarżącego wydana została zatem bez wątpienia na przyszłość, a nie jak twierdzi skarżący z mocą wsteczną. Przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia zasady praworządności i działania prawa wstecz ani art. 107 § 1 ani art. 108 § 1 K.p.a., czy też - jak sugeruje skarżący - do połączenia postępowania w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt uprawnionego w domu pomocy społecznej oraz żądania zwrotu zastępczo poniesionej przez Gminę opłaty.

Wyjaśnić jeszcze należy, że kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, Sąd nie rozpatrywał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wyznaczony termin rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę.