II SA/Op 582/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-02-05	
Data wpływu	2007-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Jerzy Krupiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi	
Sygn. powiązane	II OSK 887/08	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593; art. 3 ust. 4; Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104; art. 3 ust. 4; Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz -spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...), NR (...) w przedmiocie powołania skarbnika gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 listopada 2007 r. Wojewoda [...], działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), w sprawie powołania skarbnika gminy. Wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, skarżący organ wskazał, iż w sposób istotny narusza ona prawo, tj. art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że skarbnik gminy jest pracownikiem samorządowym i podlega rygorom przewidzianym zarówno w ustawie o pracownikach samorządowych, jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), przy czym przepis art. 3 ust. 4 powołanej ustawy wymienia wymagania kwalifikacyjne niezbędne do zatrudnienia danej osoby jako pracownika samorządowego na kierowniczym stanowisku, wskazując jako jeden z wymogów posiadanie wyższego wykształcenia. Tak samo rozporządzenie zalicza skarbnika gminy do kategorii kierowniczych stanowisk urzędniczych, wskazując jednocześnie, że szczegółowe regulacje dotyczące wykształcenia regulują odrębne przepisy. Dalej organ przytoczył treść art. 45 ust. 2 pkt 4, zawierającego wymagania kwalifikacyjne dla głównych księgowych oraz art. 45 ust. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), wskazując, że przepisy tejże ustawy, dotyczące głównego księgowego, stosuje się odpowiednio do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Skarżący organ nadzoru podniósł, że już samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza niemożliwość dosłownego stosowania norm wynikających z językowej wykładni przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Przy odpowiednim stosowaniu przepisów należy uwzględnić w pierwszym rzędzie rzeczywisty cel i funkcję odesłania. W oparciu o powyższe Wojewoda [...] wywiódł, iż osoba powoływana na skarbnika gminy, będąca przede wszystkim pracownikiem samorządowym, musi posiadać wykształcenie wyższe, wymagane przepisem art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, o którym mowa w stosowanym odpowiednio art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. W konkluzji organ stwierdził, iż zaskarżoną uchwałą doszło do powołania na stanowisko skarbnika Gminy (...) Z. Z., która - legitymując się 33-letnim stażem pracy - posiada wykształcenie policealne ekonomiczne, nie będące wykształceniem wyższym, o jakim mowa w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych oraz ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy - Wójt Gminy [...], wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Z. Z., posiadająca policealne wykształcenie ekonomiczne o kierunku rachunkowość oraz legitymująca się 33-letnim stażem pracy w księgowości, spełnia warunek określony w art. 45 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o finansach publicznych. Wywiódł, iż przepis art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych jest przepisem ogólnym, natomiast w tabeli II, zawartej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r., określającego szczegółowo wymagania kwalifikacyjne kierowniczych stanowisk urzędniczych, wskazano, iż dla skarbnika gminy w gminach do 15 tys. mieszkańców kwalifikacje ocenia się według odrębnych przepisów, przy czym w odnośniku 1 w tejże tabeli co do wymaganych kwalifikacji wyjaśniono, iż szczegółowe wymagania kwalifikacyjne w zakresie wykształcenia i stażu pracy dla kierowniczych stanowisk urzędniczych i stanowisk urzędniczych uwzględniają wymagania określone w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Według Gminy, takim odrębnym przepisem, o którym mowa w powyższym rozporządzeniu, jest w stosunku do skarbnika gminy przepis art. 45 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o finansach publicznych, określający dla głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych wymóg posiadania: ekonomicznych jednolitych studiów magisterskich, ekonomicznych wyższych studiów zawodowych, uzupełniających studiów magisterskich lub ekonomicznych studiów podyplomowych z co najmniej 3-letnia praktyką w księgowości lub średniej, policealnej lub pomaturalnej szkoły zawodowej o kierunku rachunkowość z co najmniej 6-letnia praktyką w księgowości, przy czym z mocy art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego). Zdaniem Gminy, ustawodawca dał zatem możliwość piastowania stanowiska skarbnika gminy przez osoby posiadające wykształcenie wyższe lub odpowiednie wykształcenie średnie, policealne bądź pomaturalne. Poza tym, w dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, iż w toku procesu legislacyjnego nad ustawą o zmianie ustawy o finansach publicznych, proponowany przez Prezesa Rady Ministrów wymóg posiadania wykształcenia wyższego zastąpiony został zapisem dopuszczającym alternatywne wykształcenie, który to zapis został uchwalony ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 1116) i w niezmienionej formie funkcjonuje w obowiązującej ustawie o finansach publicznych jako art. 45 ust. 2 pkt 4. Poza tym podano, iż Gmina [...] zgadza się ze wskazywaną w skardze zasadą pierwszeństwa wykładni językowej, zauważając jednakże, że gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem jaki ma realizować dana norma, należy sięgać do wykładni systemowej i funkcjonalnej, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego, które przytoczono. Zdaniem Gminy, przy ocenie czy art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych można prawidłowo odczytać tylko przy zastosowaniu wykładni językowej, należy mieć na względzie dokonaną w komisjach i podkomisjach sejmowych zmianę brzmienia art. 35 projektu ustawy nowelizującej wcześniej obowiązująca ustawę o finansach publicznych z 1998 r. w stosunku do przedłożonego pierwotnie projektu. Wynika z tego, że intencją ustawodawcy było umożliwienie piastowania stanowiska skarbnika gminy również osobom z kierunkowym wykształceniem średnim, policealnym lub pomaturalnym, przy czym ustawodawca obwarował to koniecznością legitymowania się większą praktyką pracy w księgowości niż w przypadku wykształcenia wyższego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, o czym orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, System Informacji Prawnej Lex nr 10160), w którym wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne.

Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważność tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] w sprawie powołania skarbnika gminy. Jak wynika z akt sprawy, wnoszący skargę organ nadzoru otrzymał powyższą uchwałę w dniu 11 września 2007 r. – na co wskazuje data prezentaty – i w zakreślonym przepisami terminie nie objął jej rozstrzygnięciem nadzorczym. We wniesionej skardze organ ten eksponuje istotną wadliwość skarżonej uchwały.

Mając na uwadze treść skargi i argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę, należy uznać, iż rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle uregulowań zawartych w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz w art. 45 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) dopuszczalne jest powołanie, mocą uchwały rady gminy, na stanowisko skarbnika gminy osoby nie posiadającej wykształcenia wyższego, a jedynie policealne ekonomiczne oraz ponad 30-letni staż pracy.

Przechodząc do rozważenia zasadności skargi od razu należy wskazać, iż skarbnik gminy (główny księgowy budżetu gminy), zatrudniony w gminie na podstawie powołania, należy do kręgu pracowników samorządowych, jaki został określony w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy ocenić uregulowania tejże ustawy, która zresztą stanowiła podstawę prawną zaskarżonej uchwały. W art. 3 ust. 1 omawianej ustawy określone zostały wymagania stawiane pracownikom samorządowym, do jakich należy posiadanie obywatelstwa polskiego, kwalifikacji zawodowych, pełnoletność, a nadto posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz pełni praw publicznych, a także odpowiedniego stanu zdrowia. W odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wymogi powyższe zostały zaostrzone w art. 3 ust. 3 tej ustawy, stanowiącym, że pracownicy należący do tego kręgu powinni dodatkowo legitymować się wykształceniem co najmniej średnim, niekaralnością za przestępstwo umyślne oraz nieposzlakowaną opinią. Natomiast przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych formułuje wymogi w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2-4 tej ustawy. W myśl tego przepisu, pracownikiem należącym do tejże grupy może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub w służbie cywilnej, lub w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub na kierowniczych stanowiskach państwowych (pkt 1 lit. a-e) oraz posiada wykształcenie wyższe (pkt 2).

Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca ustalił gradację wymogów w odniesieniu do poszczególnych grup pracowników samorządowych, wyodrębnionych w tym przepisie, przy czym najwyższe wymogi ustanowił wobec pracowników na najwyższych stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządu terytorialnego, którzy powinni posiadać wykształcenie wyższe. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że uregulowania dotyczące wymogów kwalifikacyjnych pracowników samorządowych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04 - Dz. U. Nr 23, poz. 192 oraz OTK-A 2005 r. nr 1, poz. 6) orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zawierającego delegację w zakresie ustalenia zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych tej grupy pracowników, jak i przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 23 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264), wydanego na podstawie tejże delegacji i ustalającego wymóg wyższego wykształcenia dla pracowników samorządowych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił celowość ustawowego uregulowania zasad naboru pracowników jednostek samorządu terytorialnego oraz konieczność precyzyjnego ustalenia kryteriów łączących możliwość zajmowania określonego stanowiska z wykształceniem uznawanym za gwarantujące należyte sprawowanie funkcji w administracji. Wskazując na zadania samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu zadań publicznych, Trybunał stwierdził, że do wykonywania tych zadań, związanych z obsługą zarówno podmiotów zewnętrznych, jak i wewnątrz samych jednostek samorządowych, wyznaczone powinny być osoby spełniające najwyższe wymogi kwalifikacyjne, w tym posiadające wykształcenie adekwatne do zajmowanych stanowisk. Konieczność tę uzasadnił faktem lawinowego przyrostu regulacji prawnych, skomplikowaniem spraw wymagających rozstrzygnięcia oraz wymaganiami stawianymi przez uczestnictwo Polski we Wspólnotach Europejskich, jak również przez Parlament Europejski w przyjętym 6 września 2001 r. Kodeksie dobrej administracji. W wyniku powyższego wyroku, przepisem art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 26 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020) począwszy od dnia 7 sierpnia 2005 r. zmieniono przepis art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, wprowadzając zapis w brzmieniu obowiązującym i aktualnie, obejmujący także przepis ust. 4, zwierający wymóg posiadania wyższego wykształcenia przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze w jednostkach samorządu terytorialnego. Przyjęcie powyższego unormowania w tak ustalonym brzmieniu pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca podzielił wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny tezę o konieczności zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych osób o najwyższych kwalifikacjach w celu zapewnienia należytego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego w obecnych realiach ich funkcjonowania.

Analizując nadal przepisy ustawy o pracownikach samorządowych należy zauważyć, że ustawodawca nie zamieścił w niej przepisów wskazujących, które ze stanowisk są stanowiskami kierowniczymi w rozumieniu ustawy, powierzając określenie ich wykazu Radzie Ministrów na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 5. W tabeli II, zawartej w załączniku Nr 3 do wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) określono stanowiska pracownicze w urzędach gmin, miast (miast na prawach powiatu), wśród których w dziale II pkt 5 wymieniono również stanowisko skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu).

Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, iż treść przywołanych uregulowań ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisów wykonawczych jest klarowna, a sens wyznaczony jednoznacznym brzmieniem art. 3 ust. 4 jasny i oczywisty. Wynika z niego, iż osoba zajmująca stanowisko skarbnika gminy winna posiadać wykształcenie wyższe. Ustawa ta nie zawiera przy tym żadnych uregulowań, które uzasadniałyby możliwość odstępstw od reguły określonej w ostatnio powołanym przepisie.

Przechodząc z kolei do oceny uregulowań zawartych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) pod kątem ustalenia, czy stanowią one podstawę do zignorowania kategorycznego zapisu wynikającego z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w odniesieniu do skarbnika gminy, wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, głównym księgowym może być osoba, która ukończyła ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości (lit. a), ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę ekonomiczną i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości (lit. b). Cytowany przepis art. 45 zawiera jednocześnie w ust. 7 zapis, że przepisy dotyczące głównego księgowego stosuje się odpowiednio do głównego księgowego budżetu państwa, głównego księgowego części budżetowej oraz skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego).

Na gruncie powyższych unormowań ustawy o finansach publicznych bezspornym jest, że reguluje ona kwestie dotyczące wymagań kwalifikacyjnych osób zajmujących stanowisko głównego księgowego we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych. Określone tą ustawą wymagania dotyczące wykształcenia tych osób uwzględniają niewątpliwie specyfikę wykonywania zawodu księgowego i sprowadzają się do sprecyzowania, iż ma to być wykształcenie o kierunku ekonomicznym, przy czym - poza wykształceniem wyższym, określonym w art. 45 ust. 4 lit. a - ustawodawca dopuszcza również w art. 45 ust. 4 lit. b posiadanie wykształcenia średniego, jednak pod warunkiem co najmniej 6-letniego stażu pracy w księgowości.

W świetle przytoczonych przepisów dostrzec przyjdzie, że w porównaniu z wynikającym z art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych warunkiem posiadania przez skarbnika gminy wyższego wykształcenia, określone w ustawie o finansach publicznych wymogi kwalifikacyjne w odniesieniu do głównych księgowych są z jednej strony bardziej liberalne, gdyż przewidują możliwość posiadania wykształcenia innego niż wyższe, z drugiej jednak strony są bardziej radykalne, gdyż zawężają wykształcenie wyższe do wykształcenia kierunkowego – ekonomicznego.

Dokonując oceny wzajemnej relacji obu uregulowań należy od razu wskazać, iż zawarte są one w aktach rangi ustawowej. Ustawy zwykle są sobie równe co do swej mocy. Równorzędność zaś obu ustaw nakazuje przede wszystkim odróżnić uregulowanie, które jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę modelem ogólnym od uregulowania, które jest świadomie przezeń dokonanym rozstrzygnięciem szczegółowym. Rozważenia wymaga zatem kwestia, czy zakres podmiotowy ustawy o finansach publicznych krzyżuje się z zakresem podmiotowym ustawy o pracownikach samorządowych w części, w jakiej zawiera unormowania dotyczące wymagań kwalifikacyjnych stawianych skarbnikowi gminy i czy w związku z tym zachodzi kolizja przepisów tych aktów prawnych. Innymi słowy, należy przede wszystkim ustalić, czy występuje sytuacja, w której ten sam stan faktyczny daje się podciągnąć pod więcej niż jeden przepis prawa. Jeśli co najmniej dwie normy w swoich hipotezach zawierają wszystkie elementy stanu faktycznego, o który chodzi, to kolizja taka podlegałaby usunięciu w przy zastosowaniu wykładni lex specialis derogat legi generali, eliminującej pozorny zbieg przepisów i w konsekwencji obowiązek stosowania normy szczególnej przy całkowitej eliminacji normy ogólnej. Zdaniem Sądu, ocenę wzajemnej relacji uregulowań obydwu wskazanych ustaw implikuje treść przepisu art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, nakazująca w odniesieniu do skarbnika (głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego) odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących głównego księgowego. W kontekście tego przepisu nie ulega wątpliwości, że art. 45 ust. 4 lit. a i b ustawy o finansach publicznych i omówiony już wcześniej przepis art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie pozostają wobec siebie w relacji przepisu – odpowiednio – szczególnego i ogólnego, co implikowałoby konieczność stosowania wykładni lex specialis i w związku z tym stosowania normy, której hipoteza jest węższa. Podkreślić trzeba, że w art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych ustawodawca posłużył się sformułowaniem "stosuje się odpowiednio", które oznacza, że przepisy odnoszące się do głównego księgowego mogą być stosowane do skarbnika po odpowiedniej modyfikacji. Zważywszy, że uregulowania dotyczące skarbnika gminy w zakresie wymaganych kwalifikacji zawarte są w ustawie o pracownikach samorządowych, przyjęty przez ustawodawcę zabieg legislacyjny, polegający na zamieszczeniu właśnie w ustawie o finansach publicznych nakazu odpowiedniego stosowania do skarbnika przepisów tejże ustawy, oznacza konieczność respektowania na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o pracownikach samorządowych. Spostrzeżenie to pozostaje w zgodzie z ustaleniami teorii prawa, dotyczącymi konstrukcji "odpowiedniego" stosowania prawa. Jak sygnalizuje się w doktrynie, posłużenie się tą konstrukcją może prowadzić do stosowania przepisów aktu posiłkowego ze zmianami i modyfikacjami, których potrzebę uzasadniają właściwości przedmiotu regulacji (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, nr 3, s. 370-371). Przy założeniu racjonalności działania ustawodawcy, zasadnym jest w tym miejscu stwierdzenie, że zamieszczenie przepisu art. 45 ust. 7 w ustawie o finansach publicznych było zabiegiem celowym, zmierzającym do zapobieżenia dostrzeganej przez ustawodawcę możliwości kolizji przepisów tej ustawy z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.

W konkluzji stwierdzić trzeba, że określone w art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych odpowiednie stosowanie jej przepisów do skarbnika oznacza, że niektóre przepisy tego aktu będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ustawa o pracownikach samorządowych danej kwestii nie reguluje. Jedynie w taki sposób, przy ewentualnym zastosowaniu wykładni funkcjonalnej i celowościowej obok wykładni językowej, co sugerowała Gmina w odpowiedzi na skargę, dają się prawidłowo odczytać rzeczywiste intencje racjonalnego ustawodawcy.

Przepisy ustawy o finansach publicznych są zatem przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, co – stosownie do treści art. 45 ust. 7 tej ustawy – należy rozumieć w ten sposób, iż mają one charakter dookreślający. Jeśli zatem w ustawie o pracownikach samorządowych mowa jest o wymogu posiadania przez skarbnika gminy wykształcenia wyższego, to stosowany odpowiednio przepis art. 45 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o finansach publicznych precyzuje, że powinny to być studia ekonomiczne: jednolite magisterskie bądź zawodowe, jak również uzupełniające magisterskie albo podyplomowe. Prawidłowość prezentowanego stanowiska odnośnie relacji przepisów obu omawianych ustaw potwierdza również i to, że w art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dopuszczono możliwość zajmowania stanowiska głównego księgowego przez osobę niebędącą obywatelem polskim, pod tym jednak warunkiem, że przepisy odrębne nie uzależniają zatrudnienie w jednostce sektora finansów publicznych od posiadania obywatelstwa polskiego. W świetle tego unormowania nie ulega kwestii, że do takich odrębnych przepisów należy przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, zawierający wymóg obywatelstwa polskiego.

Na gruncie dotychczasowych wywodów stanowisko Gminy [...] nie znajduje uzasadnienia. Podnoszona przez Gminę możliwość zastosowania w odniesieniu do skarbnika gminy przepisu art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych w pełnym jego brzmieniu, tj. zarówno uregulowań zawartych w lit. a, jak i w lit. b, przewidujących możliwość posiadania wykształcenia średniego, wskazuje, że Gmina stoi na stanowisku, że przepis ten należy uznać za szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Jedynie taka interpretacja uzasadniałaby, że przepis art. 45 ust. 2 pkt 4, zgodnie ze wspomnianą regułą kolizyjną, uchylałby ogólną normę art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych i miałby pierwszeństwo stosowania w pełnym brzmieniu. Jednocześnie zauważyć należy, że wywody swe Gmina opiera na wskazywanym i podkreślanym w odpowiedzi na skargę odpowiednim zastosowaniu, z mocy art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, przepisów dotyczących głównego księgowego, przypisując pojęciu "odpowiednie stosowanie" zupełnie odmienny sens i znaczenie niż omówione przez Sąd już wyzej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że jeśli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby, jak to przyjęła Gmina, aby w odniesieniu do skarbnika gminy został wyłączony wymóg posiadania wyższego wykształcenia, określony w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych i w jego miejsce miałby być stosowany przepis art. 45 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w pełnym brzmieniu (tj. dopuszczającym - obok wykształcenia wyższego - również wykształcenie średnie), wówczas z całą pewnością ustawodawca dałby temu wyraz, np. poprzez wskazanie w ustawie o finansach publicznych wprost, że przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do skarbnika gminy, ewentualnie poprzez wyeliminowanie zwrotu o odpowiednim zastosowaniu zawartym w art. 45 ust. 7 tej ustawy, albo poprzez zamieszczenie w ustawie o pracownikach samorządowych zapisu, że unormowania z art. 3 ust. 4 pkt 2 tej ustawy nie stosuje się w odniesieniu do skarbnika gminy. W sytuacji natomiast, gdy z mocy art. 45 ust. 7 ustawy o finansach publicznych wzajemne relacje obu ustaw oparte zostały przez ustawodawcę na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, nie mają też żadnego znaczenia podawane przez Gminę argumenty odnośnie przebiegu procesu legislacyjnego dotyczącego zmiany art. 35 ust. 2 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Z faktu, że w projekcie tym była mowa wyłącznie o wymogu posiadania przez głównego księgowego wykształcenia wyższego, natomiast ostatecznie uchwalono przepis w brzmieniu analogicznym jak obowiązujący w aktualnej ustawie o finansach publicznych art. 45 ust. 2 pkt 4, nie można wywodzić, jak to czyni Gmina, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie możliwości zajmowania stanowiska skarbnika gminy przez osoby nie legitymujące się wykształceniem wyższym, a tylko średnim kierunkowym.

Wobec ostatnio przytoczonej argumentacji wskazać dodatkowo trzeba, że treść przepisów prawa należy odczytywać wedle brzmienia, w jakim zostały ostatecznie uchwalone i w jakim funkcjonują w obiegu prawnym. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie i w doktrynie, od jasnego i niebudzącego wątpliwości literalnego brzmienia przepisu wolno odstąpić i oprzeć się na innych rodzajach wykładni tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy przemawiają za tym doniosłe racje, np. gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Jeśli natomiast takie okoliczności nie zachodzą, to interpretacja powinna zostać dokonana w oparciu o wykładnię językową (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt I FSK 299/06, System Informacji Prawnej LEX nr 285305 oraz L. Morawski: "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", TNOiK, Toruń 2002, s. 101). Na gruncie regulacji omawianych w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się takich konsekwencji.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania, w realiach rozpoznawanej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko organu nadzoru i stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rada Gminy [...] narusza prawo. Powołując na stanowisko Skarbnika Gminy [...] Z. Z., która – jak wynika z lektury akt – nie spełniała ustawowego wymogu posiadania wyższego wykształcenia, gdyż legitymowała się świadectwami ukończenia Technikum Ekonomicznego w K. oraz Policealnej Szkoły Bankowości i Finansów w O., Rada Gmina [...] naruszyła przepis prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Wobec kategorycznego brzmienia powyższego przepisu, naruszenia tego nie można ocenić inaczej jak istotne, co z kolei przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały i skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności przez Sąd.

Z tych względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy.