Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1945/20 w sprawie ze skargi C. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. nr KOC/3046/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Decyzją z 25 maja 2020 r. nr ZDM/GKP/R/2219/2019/K, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej jako udp) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. nr 148 poz. 3717 ze zm.) wymierzył C. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 1230 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] poprzez umieszczenie w nim w dniach: 04, 18, 24 i 31 października oraz 07 listopada 2019 r. reklamy o powierzchni 2,64 m², w dniach 5-17, 19-23, 25-30 października oraz 01-06 listopada 2019 r. urządzenia reklamowego nr [...] o powierzchni 0,19 m², bez zezwolenia zarządcy drogi.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 16 lipca 2020 r. nr KOC/3046/Dr/20 na podstawie art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO w całości podzieliło ustalenia faktycznych i ocenę prawną zaprezentowane przez organ I instancji.

III.

Wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1945/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę C. Sp. z o.o. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 lutego 2020 r., orzekając jednocześnie o kosztach postępowania.

WSA wskazał, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, wydrukiem mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz szkicem pomiaru nośników reklamowych C. w skali 1:500 z 17 września 2019 r. (a zatem wykonanym jeszcze przed dokonaniem pierwszej kontroli pasa drogowego w tej sprawie, która miała miejsce 4 października 2019 r.). na której oznaczono miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę, oraz granicę pasa drogowego. Na szkicu geodeta zaznaczył także, że "Nośnik położony jest w granicy ostrej pasa drogowego [...]". Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powołanym rozporządzeniu. Nie pozwalają one na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym, a jeśli tak, to na ile centymetrów wystąpiło wkroczenie w ten pas. Nie można mieć pewności, czy istotnie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku przy [...] graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Ze zdjęcia wynika bowiem, że ściana budynku jest pofałdowana, a pod reklamą znajduje się tzw. podmurówka, która może wystawać poza krawędź reklamy (ze względu na ujęcie zdjęcia, nie można tego jednoznacznie stwierdzić). Nad reklamą zaś znajduje się wystający gzyms. W szkicu geodety brak informacji, czy granica pasa drogowego biegnie wzdłuż tej podmurówki i gzymsu, czy cofniętej wobec nich ściany budynku. W realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami, gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z decyzji tezę, iż skoro nośnik wisiał na ścianie budynku, a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia. Pamiętać bowiem należy, że mamy do czynienia z kilkunastocentrymetrowymi różnicami odległości (wkroczenie w pas drogowy w realiach niniejszej sprawy wynosiło, zdaniem organu 14 cm - por. protokół z kontroli pasa drogowego z 4 października 2019 r.). Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośniki, istotnie zajmują one pas drogowy. Ponadto, nawet jeżeli - jak zakłada organ - ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporne reklamy i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklamy te jednak tego pasa nie zajmują.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji wzbudziła także skala map i szkiców w zastosowanych przez organy dowodach. WSA podzielił stanowisko skarżącej, że zarówno szkic pomiaru nośników reklamowych w skali 1:500, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500, a tym bardziej mapa ewidencyjna w skali 1:1000, nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms).

Wprawdzie akta administracyjne sprawy zostały uzupełnione o szkic pomiaru przedmiotowych nośników reklamowych (skala 1:500), jednakże sam dokument (szkic sytuacyjny) jest datowany przez uprawnionego geodetę na dzień 17 września 2019 r., a więc jeszcze przed dokonaniem pierwszej kontroli przez organ (4 października 2019 r.) i wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Oznacza to, że w sprawie brak jest wciąż wystarczającego dowodu potwierdzającego okoliczność umieszczenia spornego nośnika reklamowego w obrębie pasa drogowego w okresie, za który została nałożona na stronę skarżącą kara pieniężna.

WSA powołał się także na opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Autorzy opinii uzupełniającej z 2 lipca 2020 r. postawili wręcz daleko idącą tezę, że w przypadku różnego wychylenia płaszczyzn pionowych elewacji budynku, przestrzeń umieszczona pod nimi nie wchodzi w skład pasa drogowego. Zdaniem WSA, obydwie opinie winny zostać poddane ocenie przez organy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania, pod kątem ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 udp, z drugiej zaś kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego, a także powierzchnię tego zajęcia, która może się różnić w zależności od tego, czy nośnik wchodził np. 1 czy 13 cm w pas drogowy.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie wiadomo także, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 udp zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego stosownym protokołem i "kartą kontroli pasa drogowego".

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

SKO przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiło spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszyło art. 10 § 1 k.p.a.

Organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że ów nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście wyższej stawki dziennej (3,00 zł) niż w przypadku reklamy (2,50 zł) za 1 metr kwadratowy. Brak takiego uzasadnienia stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. W sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

WSA zwrócił ponadto uwagę, że strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu sądowym. Tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez SKO rozpoznane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Decyzja ta zatem w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. - ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

Organ nie wyjaśnił także w skarżonej decyzji, dlaczego ustalił stan faktyczny, w którym w dniach kontroli na ścianie wisiały reklamy, a pomiędzy nimi - tylko nośniki reklamowe (o odmiennych niż reklamy parametrach, co ma wpływ na wysokość kary), skoro zdaniem organu I instancji, jak i SKO, przez ten czas stan faktyczny był niezmienny, a skarżąca nie demontowała nośników.

W wytycznych wskazano, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporne nośniki znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejących na niej naniesień w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie. Zakres czynności związanych z analizą przebiegu granic działek gruntu, w tym odnośnych pomiarów geodezyjnych wymieniono w dokumentach specjalistycznych, z których dowód - na żądanie strony - dopuszczono na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Materiały te mogą służyć organom w ponownie prowadzonym postępowaniu do poprawnego odczytu zgromadzonych dowodów i poczynienia prawidłowych ustaleń w sprawie.

Jeżeli zaś okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności wypowiedzą się o możliwości uznania nośnik reklamowy za obiekt budowlany.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust, 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość co do przebiegu granicy pasa drogowego [...], podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku (licząc od jego przyziemia), a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów a także szkicu pomiaru nośnika reklamowego sporządzonego przez geodetę uprawnionego, na którym zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że nie udowodniono sposobu dokonanych pomiarów nośnika reklamowego z reklamą, jego umiejscowienia, jak również polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, podczas gdy organ II instancji dokonał oceny zaistnienia tych przesłanek w kontekście stanu faktycznego sprawy;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia i tym samym nie naruszyło art. 107 § 3 k.p.a.;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpująco odnosiło się do wszystkich okoliczności sprawy;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wykazał faktu zajęcia pasa drogowego, w sytuacja gdy okoliczność ta wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 i 2 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż nie wiadomo w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni nośnika reklamowego (z reklamą) oraz że w sprawie należało przeprowadzić oględziny, w sytuacji gdy sposób dokonanych pomiarów i pomiary te zostały wskazane w protokole kontroli z dn. 04.10.2019 r. a następnie wyjaśnione w decyzjach organów administracji publicznej i okoliczność ta wynikała oraz była możliwa do ustalenia w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy;

7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpujące obiektu budowlanego, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił ww. okoliczność i przedstawił sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego a z przedstawionych w tym zakresie obliczeń wynikało jaką stawkę i powierzchnię zastosowały organy, oraz bezzasadne uznanie, że w sprawie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, w szczególności co do treści poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy i definicji obiektu budowlanego, które należy rozstrzygnąć na korzyść Skarżącego (zwłaszcza że zastosowanie stawki z poz. 19 załącznika nr 3 w powiązaniu z powierzchnią nośnika (rzutem poziomym nośnika) było korzystniejsze dla strony);

8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej sprawy oraz nie zawiera konkretnego i przekonującego uzasadnienia, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji zawarto wszystkie wymagane elementy i odniesiono się do wszystkich aspektów sprawy;

9. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego [...] oraz kolizję reklamy z tymi granicami, przez pominięcie również dowodów wskazujących na sposób dokonanych pomiarów, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

10. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego w badanym okresie bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 16 lipca 2020 r. nr KOC/3046/Dr/20.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Tytułem wstępu należy przypomnieć, co zasadniczo legło u podstaw uchylenia przez WSA zaskarżonych decyzji.

Po pierwsze, WSA zakwestionował twierdzenie organów obu instancji, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki sąsiadującej z działką, na której znajduje się budynek, na którym umieszczono nośnik. Nadto, dowód, który w okolicznościach sprawy pozwoliłby zdaniem WSA na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna raczej stanowić mapa do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem sporu, który narusza przestrzeń pasa drogowego.

Po drugie, zebrane dowody, nie przesądzają, zwłaszcza w kontekście przedłożonych map zasadniczych oraz przy uwzględnieniu nieregularnego charakteru ściany, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w pasie drogowym. Szkice z pomiaru nośników również nie są wystarczające.

Po trzecie, WSA kwestionuje w istocie zdawkowe odniesienie się przez SKO do kwestii przepisów Działu IVa k.p.a. o karach pieniężnych, zwłaszcza zaś do przepisów o odstąpieniu od wymierzenia kary.

Po czwarte, nie wyjaśniono sposobu pomiaru nośnika, a nadto nie ma w aktach sprawy postanowienia o włączeniu w poczet materiału dowodowego dokumentów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania.

Po piąte, SKO uniemożliwiło spółce wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszyło art. 10 § 1 k.p.a.

Po szóste, organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że ów nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście wyższej stawki dziennej (3,00 zł) niż w przypadku reklamy (2,50 zł) za 1 metr kwadratowy. Za niewyjaśnione uznano także to, dlaczego przyjęto, że w dniach kontroli na ścianie wisiały reklamy, a pomiędzy nimi - tylko nośniki reklamowe (o odmiennych niż reklamy parametrach, co ma wpływ na wysokość kary), skoro zdaniem organów, przez ten czas stan faktyczny był niezmienny, a skarżąca nie demontowała nośników.

Po siódme, nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji we właściwy sposób do wszystkich zarzutów odwołania.

VII.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej podkreślenia wymaga, że istota sporu, jak wynika z wyżej przytoczonych okoliczności sprawy, dotyczy przede wszystkim braku pewności Sądu pierwszej instancji co do tego, czy organy zgodnie z prawem i na podstawie dostępnych dowodów, ustaliły przebieg pasa drogowego, który ma ich zdaniem przylegać bezpośrednio do ściany budynku przy [...], przez co zawieszenie na jego elewacji jakiegokolwiek dodatkowego elementu powoduje nielegalne wkroczenie w przestrzeń pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w zaskarżonym wyroku WSA zakwestionował w istocie "upraszczający", niejednolity i miejscami chaotyczny sposób dojścia przez organy do wniosków końcowych, co należy przede wszystkim widzieć w kontekście celu postępowania o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, które nie może odbywać się, nawet w najmniejszym zakresie, na zasadzie dowolności czy też "w atmosferze niejasności" czynionych ustaleń faktycznych.

Za niezasadne zatem należy uznać zarzuty nr I.1 i I.2 skargi kasacyjnej, które w istocie kwestionują, w związku ze wskazanymi w nich przepisami prawa materialnego, przyjęty przez WSA pogląd o niejasności poczynionych ustaleń faktycznych co do przebiegu pasa drogowego. Zarzuty te kwestionują odesłanie do bardziej precyzyjnych ustaleń, tj. takich narzędzi jak mapa do celów prawnych, na której uwidoczniony ma zostać sam pas drogowy jak i sporny obiekt rzekomo go zajmujący.

WSA, wbrew wnioskom skargi kasacyjnej, nie przesądził w żadnym miejscu uzasadnienia, generalnej tezy, mającej rzekomo obowiązywać zawsze w sprawach o zajęcie pasa drogowego, jakoby oceny granic tego pasa, leżącego przy budynku, należało zawsze dokonywać za pomocą wskazanej mapy do celów prawnych.

Strona skarżąca kasacyjnie bezzasadnie formułuje tezę, że WSA powiązał możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi z bezwzględnym obowiązkiem wykazania tego faktu w każdym wypadku jedynie na mapie do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Z całokształtu twierdzeń SKO wynika, że prawidłowa wykładnia przepisów wskazanych w zarzutach materialnych dopuszczać powinna ocenę faktu zajęcia pasa w perspektywie całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego, a także map zasadniczych. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu w żadnym razie nie neguje, aczkolwiek zwraca organowi uwagę, że WSA dostrzegł w sprawie istotny deficyt rzetelnych ustaleń faktycznych, czy raczej weryfikacji poczynionych ustaleń, wiązanych przede wszystkim z kształtem ściany budynku, która jest nieregularna, zwieńczona gzymsem oraz podmurówką, w związku z tym może nie leżeć bezpośrednio przy pasie drogowym, jak przyjmuje organ jedynie na podstawie mapy zasadniczej i w istocie pobieżnej oceny zdjęć.

Podkreślenia również wymaga, że istota twierdzenia WSA o potrzebie sięgnięcia do bardziej precyzyjnych opracowań wynika z wątpliwości, czy wobec kształtu elewacji budynku, na ścianie którego zawisł sporny nośnik reklamowy i założenia organu, że granica działki wyznacza granicę pasa drogowego, zaś budynek mierzony jest zawsze po przyziemiu, w ogóle dochodzi do naruszenia, a jeżeli tak to w jakim zakresie.

Zastrzec ogólnie należy, że nie może mieć definitywnego znaczenia to, czy gzymsy, balkony, podmurówka, czy inne elementy wystają nad pas drogowy, gdyż ta okoliczność sama przez się nie świadczy jeszcze, że pas drogowy uległ w związku z tym przesunięciu czy innej modyfikacji. Nie może to więc legalizować podwieszonych pod tymi gzymsami lub nad podmurówkami nośników reklamowych. Jednakże niewątpliwie wyjaśnienia wymagało, czy rzeczywiście granice działki, na której położony jest budynek, a która graniczy zdaniem organu bezpośrednio z pasem drogowym i to nieregularną ścianą posadowionego na niej budynku, rzeczywiście wyznaczona jest jak twierdzi organ przez przyziemie tego budynku, czy też może być tak, że obrys budynku i tym samym działki ewidencyjnej wyznaczony jest np. jego gzymsem, a granica działki nie przebiega wzdłuż przyziemia budynku, tylko jest od niej oddalona, chociażby z uwagi na podmurówkę. W tym właśnie tkwi istota twierdzeń WSA, przy czym wątpliwości te wspiera, a nie im zaprzecza skarga kasacyjna, w której organ wprost wskazuje, że obrys budynku uwidaczniany jest na mapie ewidencyjnej "co do zasady" poprzez pomiar przy jego przyziemiu. Zyskuje to szczególnego znaczenia z uwagi na zdjęcia i ogólnodostępne portale mapowe np. Google Street View, uzupełniająco wskazujące, że nośnik wisi na ścianie nad wyraźną podmurówką, wystającą poza obrys ściany.

Kończąc ten wątek rozważań zaznaczyć należy, że w ramach zarzutów materialnych organ w istocie podważa nie tyle samą wykładnię i prawidłowość zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, co ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, kwestionującą braki w jasnym przeprowadzeniu ustaleń przez organy, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych) w związku z mogącymi występować niejasnościami, co do kształtu budynku i granicy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie wyłącza przy tym możliwości wykazania zajęcia pasa drogowego również innym dowodem geodezyjnym niż wskazana w zaskarżonym wyroku mapa do celów prawnych, jednakże poddającej się weryfikacji prawnej, a przede wszystkim co do dokładnego położenia nośnika.

VIII.

Za niezasadne należało uznać również, w zdecydowanej większości, zarzuty procesowe.

Strona skarżąca kasacyjnie przede wszystkim podnosi w nich:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez poddanie w wątpliwość, czy granice pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku licząc od jego przyziemia, a co ma wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zarzut nr II.1);

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że nie udowodniono sposobu dokonanych pomiarów nośnika reklamowego z reklamą, jego umiejscowienia, jak również polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary (zarzut nr II.2);

3. wadliwe przyjęcie, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i że dowody zgromadzone w sprawie były niewystarczające do wydania orzeczenia o karze, a także że nie wyjaśniono podstawy kary w przypadku zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy nośnika jako innego obiektu budowlanego oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji (zarzut nr II.3, II.4, II.5 i II.8);

4. bezzasadne przyjęcie, że nie wiadomo w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni nośnika reklamowego (z reklamą) oraz że w sprawie należało przeprowadzić oględziny, w sytuacji gdy sposób dokonanych pomiarów i same pomiary zostały wskazane w protokole kontroli z dnia 04.10.2019 r. a następnie wyjaśnione w decyzjach (zarzut nr II.6);

5. bezzasadne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego oraz bezzasadne uznanie, że w sprawie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, w szczególności co do poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy i definicji obiektu budowlanego (zarzut nr II.7);

6. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuznanie za wiarygodny materiału dowodowego zebranego w sprawie (zarzut nr II.9);

7. brak oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowody świadczy o tym, że powinna ona zostać w ten sposób oceniona (zarzut nr II.10);

Oceniając powyższe zarzuty procesowe skargi kasacyjnej przypomnieć wypada, że przez "istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie orzeczeniem. Związek ten musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga uprawdopodobnienia przez autora skargi kasacyjnej.

Skoro na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to nie chodzi o każde naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać indyferentny dla wyniku sprawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na autorze skargi kasacyjnej.

Rozpatrywany środek odwoławczy nie zawiera tego rodzaju argumentacji, która podważyłaby wyrażone w wyroku WSA wątpliwości, co do przebiegu granicy pasa drogowego, zwłaszcza w kontekście wskazywanych niedostatków ustaleń faktycznych i zebranych dowodów (także ich oceny). Skarżący kasacyjnie organ prezentuje jedynie własny pogląd na ocenę materiału dowodowego, który nie podważa twierdzeń WSA.

Strona skarżąca kasacyjnie neguje ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, bez wskazania jednak wzorców normatywnych, z uwagi na które ma być ona wadliwa w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Dla przypomnienia wskazać wypada, że WSA podważył, w kontekście okoliczności podnoszonych przez obciążoną karą spółkę, rzetelność przyjęcia, że granica pasa drogowego z całą pewnością przebiega na linii granicznej działek, wzdłuż ściany przyziemia budynku. Z dokumentacji zebranej w sprawie, zwłaszcza widzianej z perspektywy istniejącej podmurówki wynika, że okoliczność ta nie podlegała głębszej weryfikacji organu, zaś podniesione zastrzeżenia i uwagi, powiązane z niewielkimi rozmiarami (grubość) nośnika, położoną pod nim podmurówka, wskazują na wątpliwości w tym zakresie, które mógłby np. wyjaśnić pomiar i ustalenie granic działek, czy też elementów budynku względem granic nieruchomości. Tym bardziej, że na skali mapy 1:500 i 1:1000 takich elementów budynku nie wykazano z uwagi na proporcje.

Skarga kasacyjna nie podważa zatem skutecznie oceny przeprowadzonej przez WSA.

Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił ponadto w sposób dostatecznie przekonywujący, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Tymczasem naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń, które nie znajdują w ogóle w nich podstawy faktycznej. Z całą pewnością przy tym nie zachodzi pominięcie przez WSA dowodów zebranych w sprawie. WSA wszystkie je rozważył, uznając jednak, że nie przesądzają one jednoznacznie o granicy pasa drogowego i lokalizacji nośnika.

Ponadto, co warto podkreślić, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18).

Stanowisko skargi kasacyjnej wskazuje również, że wbrew ocenie WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem mówiąc w uproszczeniu nie zawierał żadnych braków. W konsekwencji strona podważa zasadność potrzeby rozważenia przeprowadzenia ustaleń na podstawie dowodu z mapy dla celów prawnych, w tym również wobec czasochłonności przeprowadzania tego dowodu i wiążących się z tym kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że stanowisko WSA wskazujące na to, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają w tej konkretnej sprawie całkowitej pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, jest prawidłowe i nie zostało przez organ skutecznie zakwestionowane.

Wskazano już wcześniej, że nie istnieje generalna zasada wykazywania granic pasa drogowego mapą do celów prawnych (WSA wniosku takiego notabene nie sformułował). Jednakże nie istnieje również swoiste domniemanie, że wykreślone na mapie zasadniczej granice działek i budynków, zostały określone w precyzyjny i wystarczający sposób, określając jasno przebieg pasa drogowego (nie ma dowodów, że był on kiedykolwiek weryfikowany). Nie istnieje więc swoiste domniemanie, że ściana budynku mierzona przy jego przyziemiu posadowiona jest zawsze na granicy z działką drogową. Nie jest to oczywiście wskazanie, które w każdym przypadku nakazuje dokonywanie głębokiej analizy położenia pasa drogowego na mapach zasadniczych. Ma to zastosowanie do spraw wątpliwych, do których ta należy, bowiem nie ma jasności czy podmurówka, nad którą zawieszono nośnik wyznacza granicę pasa drogowego.

Na żadnej z map zgromadzonych w sprawie nie został jednak naniesiony w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę nośnik reklamowy i wobec podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości oraz kształtu ściany budynku, brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym (nie ma jasności, czy to ściana przyziemia, a nie np. gzyms dachu budynku lub podmurówka wyznaczyła granice działki i tym samym pas drogowy). Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych nie podważa przekonująco argumentów Sądu pierwszej instancji. W istocie w sprawie chodzi więc o ustalenie, czy granica działek wyznacza pas drogowy, czy też granica ta wyznaczona jest jednak przez obrys np. gzymsu budynku, przez co pas drogowy odstaje od przyziemia budynku. Jakkolwiek więc mapa do celów prawnych może nie być do tego ostatecznie konieczna, to jednak wymagane jest nieco więcej uwagi celem ustalenia, że pas drogowy wyznacza przyziemie wskazanego budynku (w szczególności pomiar, jeżeli strona w sposób uzasadniony kwestionuje taki przebieg pasa drogowego, co przy wyraźnie niejednorodnej bryle budynku jest wskazane).

Tymczasem organ przyjmuje uproszczone rozumowanie, że skoro z mapy zasadniczej wynika, że budynek stoi na granicy z działką drogową (niezależnie od jego pofałdowania), to niewątpliwie dokonany pomiar odnosił się do jego przyziemia. Niewątpliwie może mieć to miejsce, rzecz jednak w tym, że nie ma w przypadku kar administracyjnych miejsca na nierozstrzygnięte wątpliwości, a te w tej sprawie się nasuwają.

Jeszcze raz podkreślić należy, że nie jest możliwy do zaakceptowania wniosek, że położenie budynku na mapie zawsze wyznacza "co do zasady" obrys jego przyziemia i skoro tak, to w rzeczywistości tak właśnie jest.

Jak wskazano, strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, z której wynika, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie były na tym etapie wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji dla nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Jakkolwiek więc charakter oraz walor mapy do celów prawnych z wrysowanym obiektem, która obrazowałaby jego rzeczywiste usytuowanie na elewacji budynku w relacji do pasa drogowego oraz jego przestrzeni i granic, ma istotne znaczenie w sprawie, to jednak rzecz jest w tym, by organ wykazał (również innymi, adekwatnymi dowodami), że granica pasa drogowego przebiega właśnie po przyziemiu budynku, jak twierdzi w skardze kasacyjnej.

Uwagi WSA co do potrzeby skorzystania z mapy do celów prawnych nie mają charakteru uniwersalnego i były determinowane wyłącznie okolicznościami rozpatrywanego przypadku, jako swoiste pewne rozwiązanie problemu. Nie jest zatem słuszne twierdzenie, podnoszone naprzemiennie w zarzutach materialnych jak i procesowych, że tylko i wyłącznie omawiany dowód (mapa do celów prawnych) może służyć prawidłowemu wykazaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i że WSA przesądził w tym zakresie jakąkolwiek zasadę.

Oczekiwanego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17).

Nie są także zasadne zarzut zwalczające wskazany przez WSA obowiązek stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. odnoszącego się do administracyjnych kar pieniężnych.

W związku z funkcją oraz celami regulacji prawnej zawartej w Dziale IVa k.p.a. "Kary administracyjne", a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych, która nie normuje instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (zob. wyroki NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 24/20).

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na treści art. 189f § 1 i 2 k.p.a. oraz określonych przesłanek stosowania instytucji, o której w nim mowa, nie sposób jest twierdzić, że przesłanki te zaktualizowały się w rozpatrywanej sprawie, a tym bardziej, że organy przeprowadziły ich gruntowną analizę.

Częściowo zasadny jest natomiast zarzut wskazujący na wadliwe założenie WSA, że w sprawie powinny były nastąpić oględziny. Zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jak trafnie wynika z wyroku NSA z 6 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3347/19, zarówno powołanie biegłego, jak i przeprowadzenie oględzin ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84 § 1 i 85 § 1 k.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ.

Jakkolwiek także w sprawach zajęcia pasa drogowego może rzeczywiście zaistnieć potrzeba oględzin na miejscu, to jednak sięgnięcie po ten środek dowodowy, zwłaszcza po znacznym upływie czasu od dnia kontroli wykonanej przez zarządcę drogi (a do tego właśnie prowadzi sugestia WSA), może nie przynieść rezultatu, jaki się z tym dowodem wiąże. Ponadto, kwestia oględzin, w sytuacji posiadania przez organ zdjęć, które mogą w pierwszej kolejności zostać poddane bardziej szczegółowej analizie oraz przede wszystkim kwestia wyjaśnienia właściwego przebiegu pasa drogowego, ustalana na podstawie mapy oraz dowodów geodezyjnych, powinna zostać w pierwszej kolejności rozpatrzona przez organ. Dowody te mogą bowiem uczynić zbędnym sięganie do dowodu z oględzin.

Odnośnie do zarzuconego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia spółki o zakończeniu postępowania odwoławczego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy należy wskazać, że jakkolwiek WSA trafnie wskazuje na wystąpienie tego uchybienia, zaś skarga kasacyjna jedynie w ramach uzasadnienia, a nie swego petitum wskazuje na bezzasadność, to jednak wyjaśnienia wymaga, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie było ono jednak traktowane jako podstawa samoistna uchylenia decyzji, ale jako uzupełnienie dostrzeżonych przez WSA zarzutów. Stąd podnoszona przez organ uwagi nie mogły skutkować uchyleniem wyroku.

Odnośnie do pomiarów nośnika wykonanych przez organ, to zarzut w tym zakresie w tej sprawie je usprawiedliwiony, jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wykonane pomiary zostały bowiem odzwierciedlone w aktach sprawy i w odróżnieniu od innych spraw skarżącej tego rodzaju poddają się weryfikacji w zestawieniu z innymi dowodami, zwłaszcza zaś ze zdjęciami. Natomiast spółka, poza odwoływaniem się w skardze do nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, nie wskazała i nie podważyła ustalenia wymiarów nośnika dokonanych przez organ I instancji.

Za zasadny należało uznać zarzut kwestionujący niewyjaśnienie przez organ zastosowania stawki kary za rzut nośnika reklamowego na pas drogowy jak za obiekt budowlany oraz niewyjaśnienie stawek stosowanych przy wymiarze kary.

Przyjęta przez organy stawka nie wymagała zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szerszego wyjaśnienia, z uwagi na jej oczywistość i dostateczne sprecyzowanie w ramach przedstawionych wyliczeń.

Należy przede wszystkim wskazać, że tablice reklamowe podlegają zaliczeniu do obiektów budowlanych (są to niewątpliwie budowle, ściślej urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 P.b.). Nie do końca trafne jest przy tym poszukiwanie sensu i istoty sprawy poprzez odwoływanie się wyłącznie do charakteru tego obiektu w rozumieniu prawa budowlanego, bez uwzględnienia kontekstu i celu, w jakim pojawił się on w przestrzeni publicznej i w uchwale określającej stawki opłat. W całej sprawie znika bowiem z pola widzenia to, że kwestia prawidłowej kwalifikacji dokonanej przez organ, związana jest przede wszystkim z charakterem obiektu, który jest zmienny w zależności od chwili, generując, czy raczej kwalifikując się wówczas do różnych podstaw wymierzenia kary.

Dostrzec należy widoczną już na pierwszy rzut oka istotę rozdzielenia kwoty kary dokonaną przez organy, co szerszej argumentacji nie wymagało. W dniach stwierdzonego na miejscu emitowania treści reklamowych, który pokrywa się z datami kontroli w terenie, organ przyjmuje, że ma do czynienia z umieszczeniem w pasie drogowym reklamy, rozliczanej w metrach kwadratowych powierzchni reklamowej (patrz wyliczenie), gdyż ją faktycznie widzi. W pozostałym okresie objętym decyzją, odwołując się do ekonomiki i logiki działania inwestora oraz interwałów kontroli organ trafnie przyjmuje, że nie mogąc udowodnić emitowania reklam w sposób opisany wyżej, należy zakwalifikować to jako po prostu umieszczenie innego obiektu budowlanego, podlegającego karze na zasadzie poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały. Organ nie ma bowiem pewności, czy w tym okresie reklamy są rzeczywiście emitowane (istnieje więc jedynie sam nośnik reklamowy, będący obiektem budowlanym umieszczonym w pasie drogowym - przy założeniu, że tak rzeczywiście jest). Ocena taka jest przy tym dla strony obiektywnie korzystniejsza, nawet przy przyjęciu wyższej stawki za obiekt budowlany, niż obowiązująca dla reklamy (co zapewne było czynnikiem budzącym zastrzeżenia WSA), bowiem w przypadku reklam liczy się powierzchnia, z której reklama jest "emitowana", zaś w przypadku obiektu budowlanego liczy się rzut poziomy na pas drogowy. Tego rodzaju argumentacja przyświeca organowi w skardze kasacyjnej, zwalczającej zarzut niewyjaśnienia powodów kwalifikacji nośnika jako obiektu budowlanego, stawki przyjętej opłaty jak i dat zajęcia pasa drogowego. Stanowisko w tym względzie nie wymagało zdaniem NSA szerszego rozwinięcia, wynikając wprost z układu stawek za zajęcie pasa drogowego przewidzianych w uchwale.

W realiach niniejszej sprawy, jakkolwiek w decyzji nie znajduje się pogłębiona ocena powodów różnicowania stawek kar (za reklamę, za nośnik), to jednak wobec przedstawienia dokładnego wyliczenia kwoty kary, nie ulegało wątpliwości, że organy opisując stanowisko w tym względzie, prawidłowo wskazały, że w dniach, w których nie mają dowodów na emisję reklam, stosują stawkę jak za inny obiekt budowlany i jest to zgodne z logiką działania spółki, a także krótkimi interwałami pomiędzy poszczególnymi kontrolami, które obrazują istnienie nośnika w niezmienionej postaci. W datach braku kontroli przyjmują zaś powierzchnię rzutu poziomego nośnika. Przy czym nie może być zastrzeżeń co do przyjęcia poszczególnych okresów, korespondujących ze sobą, gdyż jest nieprawdopodobne, aby spółka demontowała nośniki pomiędzy kontrolami drogi przez zarządcę, o których zresztą nie była informowana, by je w dniu kontroli ponownie zamontować. Organ w ponownym postępowaniu uwzględni powyższe wyjaśnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej, widziane i oceniane globalnie, nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym należało ten środek odwoławczy oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej spółce od wnoszącego skargę kasacyjną organu orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.).