Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi I.Ż.W. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

IV SA/Po 557/14

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. działając na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust.1-3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...].04.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004r.,Nr 83, poz. 1717 ) decyzją z dnia [...].12.2013. nr [...] ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w Kw nr [...] stanowiącej własność I.Z.W. i M.W. położonej przy ul. K. [...], działka nr [...] spowodowanego wybudowaniem drogi zobowiązując do wniesienia tytułem ustalonej opłaty I.Z.W. kwoty [...] zł, a M.W. do uiszczenia kwoty [...] zł.

W uzasadnieniu wskazano, że zrealizowano inwestycję drogową polegającą na rozbudowie ul. K. w P. Przed inwestycją ul. K. nie była utwardzona wskutek robót budowlanych, gdyż była drogą gruntową. Odbioru końcowego i przekazania wybudowanej drogi do użytkowania dokonano protokołem nr [...] w dniu [...].12.2010r. Wobec braku sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej drogi do jej legalnego użytkowania można było przystąpić w dniu 14.01.2011r. Wyjaśniono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonego według przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm., zwanej dalej także Pb), a więc po uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na użytkowania albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania.

Przedmiotowa droga wybudowana została ze środków Miasta P. Skarżącym, będącym współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, warunki do korzystania z tej drogi stworzono w dniu 14.01.2011r. Zgodnie z art.144 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi (art.143 ust.2 u.g.n.). W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesje, kanalizacje deszczową, progi zwalniające oraz ściek. Wskazano, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi w terminie 3 lat od dnia stworzenia w/w warunków. W myśl art.146 ust.1 i ust.1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i stawki procentowej określonej we właściwej uchwale rady gminy. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości.

Następnie organ szczegółowo opisał operat szacunkowy. Skarżący zakwestionowali wskazaną przez organ datę stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej drogi podając, że powstają one już wówczas, gdy droga jest przejezdna i niezagrodzona, co w przypadku ul. K. nastąpiło już na przełomie czerwca/lipca 2010r. Ich zdaniem termin do naliczania opłaty adiacenckiej powinien biec od dnia następnego po dacie zakończenia robót wskazanych w protokole odbioru, tj. od dnia 16.09.2010r.

Organ przyjął, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo. W uchwale Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...].04.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej uchwalono, że opłata adiacencka wynosi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wspomniana różnica w tym przypadku wynosiła [...] zł, a więc opłata adiacencka wynosi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli I.Z.W. i M.W. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego w postaci art.145 ust.2 u.g.n. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. A także naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenie art.7,8,77 i 78 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy nr [...] na okoliczność przebiegu inwestycji i jej zakończenia, a także oddalenie wniosku o przesłuchanie strony i świadków na w/w okoliczność.

Skarżący wskazali, że w ich ocenie trzyletni termin na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art.145 u.g.n. upłynął najpóźniej z dniem 16.09.2013r. Powołując się na judykaturę wskazali, że stworzenie warunków do używania drogi ma miejsce w momencie, gdy nadaje się ona praktycznie do użytku, tzn. gdy zostały zakończone prace budowlane. Nie ma natomiast znaczenia kiedy zostały dopełnione formalności, jeżeli z drogi zaczęto faktycznie korzystać wcześniej. Z dokumentacji wynika, że roboty dotyczące w/w drogi zakończono z dniem 15.09.2013r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].02.2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że niespornym było, iż przedmiotowa droga została wybudowana. Podkreślono, że oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosowanego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Organ odwoławczy przyjął, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie został opracowany rzetelnie i zgodnie z regułami sztuki.

Podkreślono, że w myśl art.148b ust.1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawowe definicje pojęć drogi oraz budowy drogi zawiera ustawa z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz.115 ze zm., zwana dalej u.d.p.) Z wymienionych przepisów wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek:

1/ wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej;

2/ obowiązywania dniu w którym stworzono warunki do korzystania z drogi uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3/ wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie wyżej wymienione przesłanki.

Odnosząc się do zarzutów skarżących wyjaśniono, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą od której należy liczyć 3 letni termin określony w art.145 u.g.n. Tym niemniej nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to bowiem termin późniejszy ustalony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Powołano się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 18.01.2011r. o sygn. I OSK 398/10.

Zaakcentowano, że przedstawiona przez skarżących wykładnia pomija art.148b u.g.n., który to przepis byłby zbędny gdyby decydującym momentem był moment od którego faktycznie można korzystać z obiektu. Odesłanie do przepisów branżowych, w tym przypadku do Prawa budowlanego, nie może być uznane za nieistotne lub przypadkowe. Posłużenie się przepisami Prawa budowlanego eliminuje trudności w ustaleniu końca robót i służy takiemu ustaleniu daty, która wynika z dokumentacji. Jeżeli w przypadku drogi Prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia robót, to trudno przyjąć, by przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego powstała zgodna z prawem budowlanym możliwość korzystania z obiektu. Podkreślono, iż działając legalnie nie można przystąpić do eksploatacji infrastruktury bez uprzedniego zakończenia budowy i zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi. Tak więc w rozpatrywanym przypadku warunki do korzystania z przedmiotowej drogi stworzono w dniu 14.01.2011r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wnieśli I.Z.W. i M.W. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zarzuty skargi oraz ich uzasadnienie zasadniczo stanowiły powtórzenie treści odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i dodatkowo powołując się na judykaturę i doktrynę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie poza sporem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...].04.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.U. Woj. Wlkp. z 2004r.,Nr 83, poz. 1717 )

Niesporny był również fakt wybudowania przedmiotowej drogi i stworzenia skarżącym warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy wskazać, iż ul. K. była wcześniej ulicą gruntową. Zakres prac (vide dokumenty) wskazuje więc, iż w sprawie mamy do czynienia z przebudową, mieszcząca się w zakresie budowy – uprzednio droga była bowiem drogą gruntową utwardzoną w wyniku samego użytkowania – zob. np. wyrok IV SA/Po 195/14 i IV SA/Po 384/14.

Spór w kontrolowanej sprawie sprowadzał się w istocie rzeczy do ustalenia, czy został zachowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 4/09; CBOSA) trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. (patrz także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2013 r. o sygn. IV SA/Po 431/13)

Powołany art. 145 ust. 2 u.g.n. wprowadził przesłankę czasową - trzyletni okres dla dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, liczony od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej bądź do korzystania z wybudowanej drogi. Jest to termin prawa materialnego, a zatem jego niedochowanie przez organ uniemożliwia wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z tego też powodu precyzyjne obliczenie tego terminu ma istotne znaczenie w sprawie.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej". Wskazał jedynie w art. 148b ust. 1 u.g.n., że ustalenie, iż warunki takie zostały stworzone następuje na podstawie odrębnych przepisów. Kwestia ta ma bardzo indywidualny charakter; wymaga więc dokładnego zbadania w odniesieniu do konkretnego przypadku. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż chodzi o rzeczywistą oraz o zgodną z prawem (w tym głównie z regulacjami ustawy Prawo budowlane) możliwość przyłączenia nieruchomości do urządzenia (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9.12.2010 r. II SA/Op 480/2010, LexPolonica Nr 2479457).

W myśl przywołanego przepisu termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Artykuł 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

Przepis art. 148b dodany został do ustawy nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218/ i jak wynika z uzasadnienia projektu, dodanie tej regulacji było konsekwencją uchylenia art. 148a u.g.n., co dokonano ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 220, poz. 1600/. W uzasadnieniu projektu wskazano, że uchylenie art. 148a spowodowane było tym, że nie było możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia technicznie jednolitych, obiektywnych i sparametryzowanych, uwzględniających w szczególności maksymalną odległość sieci od nieruchomości czy dostępność tej sieci do podłączenia nieruchomości, kryteriów uznawania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy ww. rozporządzenia byłyby zatem powtórzeniem przepisów określonych w innych ustawach oraz rozporządzeniach branżowych, a zatem w tym zakresie rozporządzenie byłoby niezgodne z przepisem § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908/, zgodnie z którym w rozporządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z powyższym w art. 148b zaproponowano, aby ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następowało na podstawie odrębnych przepisów regulujących ww. zagadnienia, do których należą m.in.:

- ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm.),

- ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858/,

- ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 800, z późn. zm.),

- przepisy wykonawcze do ww. ustaw.

Jak już wyżej stwierdzono, powyższa regulacja (art. 148b) oznacza, że momentem stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nie będzie - jak twierdzą skarżący - data zakończenia prac budowlanych (wrzesień 2010) lub też data odbioru robót, lecz data pozwolenia na użytkowanie względnie data zgłoszenia do użytkowania poszczególnych urządzeń technicznych, skoro urządzenia te realizowane były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (vide decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...]). Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będzie data wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalona wg przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (dodanie art. 148b u.g.n.) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w skardze, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe oznacza, iż błędne jest stanowisko skarżących, którzy uważają, iż początek biegu terminu jest w dacie zakończenia robót budowlanych. (Zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10)

Proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy, i w jego przebiegu zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (por. Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 68-71). Przekazanie inwestycji przez wykonawcę zamawiającemu, potwierdzone protokołem odbioru końcowego nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do korzystania z drogi.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, tj. datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1648/99, LEX nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000r., sygn. akt I SA1684/99, LEX nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 273/99, LEX nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05, LEX nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1315/06, LEX nr 374411) jest data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że protokół odbioru inwestycji nr [...] sporządzono komisyjnie w dniu [...].12.2010 r. (k.12-14 akt adm. I inst.) i wynika z niego, iż roboty zostały wykonane do 15.09.2010r. Pismem z dnia 21.12.2010r. (k.15 akt admin.) Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił PINB dla Miasta P. o zakończeniu budowy w/w drogi. Wobec braku sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej drogi do jej legalnego użytkowania można było przystąpić w dniu 14.01.2011r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 16.12.2013 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 23.12.2013 r., zatem trzyletni termin ustalenia opłaty został przez organ I instancji dochowany.

W myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, czy zostały stworzone warunki m.in. do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. "Odrębnymi przepisami" w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć.

W tym względzie należy odwołać się do trafnych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. (II SA/Bd 963/11, CBOSA) że wobec braku stosownych definicji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie założenie spójności systemu prawa, zasadne jest odwołanie się do przepisów u.d.p. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. – dalej pr.bud.), jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg. Cytowany WSA w Bydgoszczy podkreślił, że obie wymienione ustawy są zbieżne co do definicji samej "drogi". Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga jest budowlą, której istotnymi cechami są przeznaczenie ("do prowadzenia ruchu drogowego") oraz lokalizacja ("w pasie drogowym"). Także zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z pkt 3 pr.bud. droga jest budowlą, tyle że szczególnego rodzaju – obiektem liniowym. Żadna z wymienionych ustaw nie zawiera definicji "wybudowania" drogi. Obie natomiast posługują się pojęciem "budowy". W u.d.p. zdefiniowana została "budowa drogi", natomiast w pr.bud. – pojęcie "budowy", odnoszące się do wszystkich obiektów budowlanych, a więc także do drogi, będącej szczególnego rodzaju budowlą (por. art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud.). Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. "budowa drogi" oznacza "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę". Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 pr.bud. przez "budowę" należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W obu przypadkach chodzi zatem o ten sam proces – "wykonywanie", co w analizowanym przypadku należy odnieść do wykonywania obiektu budowlanego, jakim jest droga. Wprawdzie u.d.p. zrównuje "budowę drogi" z wykonywaniem "połączenia drogowego", tym niemniej owo "połączenie drogowe" nie może być czymś innym niż sama droga, którą wcześniej ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 2 u.d.p. W przeciwnym razie należałoby dojść do wniosku, że rezultatem "budowy drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. nie jest droga, ale bliżej nieokreślony obiekt – "połączenie drogowe niebędące drogą. Zdaniem WSA w Bydgoszczy taka wykładnia byłaby nielogiczna, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również i ten pogląd podziela.

Jak dalej wywiódł WSA w Bydgoszczy, "przebudowa" została zdefiniowana zarówno w pr.bud., jak i w u.d.p. Zgodnie z art. 3 pkt 7a pr.bud., przez "przebudowę" należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Stosownie zaś do art. 4 pkt 18 u.d.p. "przebudowa drogi" to "wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego". Z obu przepisów wynika zatem, że przebudowa drogi to tego rodzaju roboty, które nie prowadzą do zmiany granic pasa drogowego, a jedynie powodują zmianę (podwyższenie) parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi.

Zestawiając cytowane wyżej definicje "przebudowy" z definicjami "budowy" można stwierdzić, że cechą, która odróżnia jedno od drugiego jest to, że w przypadku "budowy" brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku "przebudowy", przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Istniejącym uprzednio (przed inwestycją w postaci "przebudowy" drogi), obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych typu beton, asfalt, ale też konstrukcja ziemna (np. przystosowany do ruchu drogowego nasyp czy nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Także konstrukcje (budowle) typu ziemnego są bowiem zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika expressis verbis z definicji "budowli" zawartej art. 3 pkt 3 pr.bud. Dla stwierdzenia, że doszło do "przebudowy" istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Zawarta w art. 3 pkt 6 pr.bud., definicja "budowy", przewiduje bowiem "wykonanie" obiektu budowlanego w określonym miejscu.

Podkreślić należy, że skarżący nie kwestionowali faktu budowy drogi.

W sprawie sporządzono również operat i organ poddał go analizie przyjmując, że operat ten został sporządzony rzetelnie i prawidłowo. Skarżący nie kwestionowali tego operatu, a Sąd z urzędu nie dostrzegł w operacie uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania.

Uwzględniając powyższe skargę należało na podstawie art.151 Ppsa oddalić oceniając przy tym legalność samej decyzji również poza zakresem skargi.