Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 766/18 w sprawie ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 maja 2019 r., sygn. II SA/Ol 766/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO w O.) z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej J. M. i A. M. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów:

- "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o parametrze dla planowanej inwestycji na poziomie 27%, podczas gdy przedmiotowy teren ma charakter zabudowy mieszkaniowej oraz średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego terenu przy głównej funkcji mieszkaniowej wynosi 16% oraz błędne przyjęcie, że ustalone warunki zabudowy nie naruszają zasady ładu przestrzennego i są zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." w zw. art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego nie narusza interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżących J. i A. M.

- "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." w zw. art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że nie zachodziła potrzeba uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym konserwatorem zabytków, podczas gdy skarżący wskazywali na historyczny układ wsi typu okolnica i błędne przyjęcie, że wystarczająca w tym zakresie ma być ocena urbanisty, posiadającego dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej w miejsce zasięgnięcia opinii organu dysponującego odpowiednimi zasobami dokumentacji archiwalnej, pozwalającej na odtworzenie właściwego historycznie układu wsi, przy tak zróżnicowanej intensywności zabudowy i odstąpieniu od przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działce objętej wnioskiem.

II. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (zrzeczenie się rozprawy); przyznanie adwokat K. B. wynagrodzenia za udzieloną skarżącym J. i A. M. pomocy prawnej z urzędu, które nie zostało uiszczone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżących kasacyjnie, planowana inwestycja budowlana, zgodnie z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla terenu gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszać będzie warunki, które wytycza istniejąca już zabudowa w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Według skarżących kasacyjnie, nowa zabudowa powinna odpowiadać wymaganiom zabudowy istniejącej, a ta w przeważającej części pełni funkcję mieszkaniową i dla takiej głównie funkcji prezentowany jest średni wskaźnik zabudowy na poziomie 16%. Tymczasem, dla wnioskowanego budynku gospodarczego planuje się parametry na poziomie 27%, co nie odpowiada warunkom istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania, zgodnie z obowiązującymi normami.

Tego rodzaju odstępstwo od istniejącej linii zabudowy o funkcji mieszkaniowej nie może pozostać bez wpływu dla sfery oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym na możliwości korzystania z istniejącej już zabudowy, gdy projektowany budynek usytuowany ma być w odległości 4 m od linii drogi gminnej oraz stanowić ma przedłużenie zabudowy od strony linii powiatowej. W ocenie skarżących kasacyjnie, organ nie wykazał należycie zasadności odstępstwa od zasad zakreślających właściwą linię zabudowy, która stanowić powinna przedłużenie istniejącej na działkach sąsiednich z uwzględnieniem ich funkcji, która jest głównie mieszkaniowa (nieopodal place zabaw dla dzieci). Ustalone warunki zabudowy ewidentnie naruszają zasady ładu przestrzennego i nie są zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Ponadto, skarżący wielokrotnie podkreślali, że historyczny układ wsi jest inny, aniżeli zakłada organ. Według informacji przekazywanych przez mieszkańców, w tym potomków autochtonów, w miejscowości S. historycznie występował układ wsi typu okolnica, a nie ulicówka, jak wskazuje organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wszystkie podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest bowiem podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Sedno sprawy sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do ustalenia warunków zabudowy na budowę budynku gospodarczego na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w miejscowości S., obręb [...], gmina G., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000 w decyzji Wójta Gminy G. znak [...] z [...] maja 2018 r.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a."

W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej (lit. a, b, c). Skarżący kasacyjnie nie wskazali, której jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dotyczą zarzuty. W konsekwencji powtórzenia tego błędu w kolejnych zarzutach skargi kasacyjnej, wadliwie zostały postawione wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego snucie hipotez lub domysłów co do intencji autora skargi kasacyjnej odnośnie do zakresu i kierunku zaskarżenia. Prawidłowo konstruując zarzut, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jaki to konkretnie przepis prawa został, jego zdaniem, naruszony, na czym to naruszenie polegało, a w przypadku przepisów postępowania, ponadto wyjaśnić, dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest w szczególności możliwe zajęcie się przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną naruszenia w sprawie przepisu, który nie został wprost wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Uwagi te były konieczne w przypadku przedmiotowej skargi kasacyjnej. Zważyć bowiem wypada, że autorka skargi kasacyjnej starała się zwalczać (między innymi) przyjęte przez Sąd I instancji, a dokonane w postępowaniu administracyjnym, ustalenia stanu faktycznego w sposób, który z założenia nie mógł przynieść spodziewanego skutku.

Podnieść również trzeba, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a powinny być wywodzone przez zgłoszenie obrazy stosowanych przepisów postępowania. Należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie wyartykułowano zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie autorki skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wyjaśnić należy, że w ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionują "parametr dla planowanej inwestycji na poziomie 27%". Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla przedmiotowej działki. Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść § 5 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ww. rozporządzenia. Ma rację Sąd I instancji, że prawidłowo ustalono omawiany wskaźnik na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe znajduje uzasadnienie w zróżnicowaniu intensywności zabudowy na obszarze analizowanym. W obszarze tym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w przedziale od 4% do 36%. Ponadto, w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa o zbliżonej powierzchni działki i porównywalnym wskaźniku powierzchni zabudowy (np. działka nr 183/1 o wskaźniku 31%).

Pomimo więc, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 16%, to ustalenie przez organ I instancji tego parametru dla planowanej inwestycji na poziomie 27%, nie narusza prawa.

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że przedmiotowy teren ma charakter zabudowy mieszkaniowej. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występuje głównie funkcja mieszkaniowa, ale także gospodarcza, zagrodowa, usługi publiczne (remiza strażacka), usługowa oraz tereny rolnicze. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jest zaś oczywiste, że wielkość wskaźnika średniego jest pochodną wskaźników na działkach położonych w obszarze analizowanym" (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 1318/16, LEX nr 2497792). W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali skutecznie ustaleń organów w zakresie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca w § 5 ust. 1 przewidział bowiem, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W rozwinięciu tego zarzutu skarżący kasacyjnie w sposób ogólny zarzucają błędne przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego nie narusza interesów osób trzecich, w tym przypadku skarżących. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie występuje jednostka redakcyjna wskazana w skardze kasacyjnej. Ochronę prawną interesu osób trzecich przewiduje natomiast art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który nie został w niej powołany. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób doszło w niniejszej sprawie do naruszenia interesu osób trzecich.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu i sposobu jego uzasadnienia, istnienie budynku gospodarczego na obszarze, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa, usługowa i tereny rolnicze, nie jest sprzeczne z takim zagospodarowaniem, a zatem jest dopuszczalne. Natomiast skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby jakikolwiek ich, prawem chroniony, interes mógł zostać naruszony w razie zrealizowania przedmiotowego budynku gospodarczego (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 231/18, LEX nr 2782432).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków powinno mieć miejsce w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy organ ma obowiązek uwzględnić występujące na danym terenie uregulowania w zakresie ochrony konserwatorskiej, o ile na danym terenie takie uregulowania obowiązują. W decyzji organu I instancji, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, na str. 12, znajduje się informacja, zgodnie z którą "w obszarze objętym inwestycją nie występują: - obszary i obiekty objęte ochroną konserwatorską, o których mowa w przepisach ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.). Skarżący kasacyjnie nie podważyli ustaleń organu w tym zakresie, podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 3, że "według informacji przekazywanych przez mieszkańców, w tym potomków autochtonów, w miejscowości Sząbruk historycznie występował układ wsi typu okolnica, a nie ulicówka jak wskazuje organ".

Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.