Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 562/22 w sprawie ze skargi Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 562/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca swój interes prawny w skarżeniu ww. uchwały wywodzi z faktu, że przysługuje jej prawo własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., do którego zmiany przystąpiono uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2014 r., a następnie odstąpiono uchwałą będącą przedmiotem niniejszej sprawy. Jak wskazano w skardze, od momentu przystąpienia organu do opracowania zmiany planu, tj. od dnia [...] października 2014 r., skarżąca poczyniła nakłady finansowe na przygotowanie planów zagospodarowania terenu poprzez rozbudowę zabudowy nieruchomości. W ocenie skarżącej skoro ustalenia uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy obejmują obszar nieruchomości stanowiącej jej własność, a także ingerują w jej prawo własności, to przysługuje jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd podniósł, że uchwała, w wyniku której następuje odstąpienie od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, tak samo jak i uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, nie jest aktem prawa miejscowego, są to akty o charakterze wewnętrznym. Uchwały te nie przesądzają przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze objętym takimi uchwałami i nie wypowiadają się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Uchwały takie nie wpływają na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu, nie wywołują żadnych skutków materialnoprawnych i nie kształtują sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczą, wobec czego nie naruszają interesów prawnych tych osób. O ile m.p.z.p., którego postanowieniami objęta jest nieruchomość skarżącej, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, stanowi o jej prawach i obowiązkach w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, to za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy przyjąć, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. o uchyleniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p., nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarżąca nie legitymuje się naruszonym interesem prawnym ani też uprawnieniem, które kształtowałyby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), odrzucił skargę. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w związku z tym, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.), uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.

Skargą kasacyjną Agencja Mienia Wojskowego w Warszawie zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. polegającego na uznaniu przez Sąd, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, podczas gdy w ocenie skarżącej niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej;

2) prawa materialnego, tj. art. 101 u.s.g. poprzez uznanie przez Sąd, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające wniesienie skargi określone w tymże artykule, podczas gdy skarżąca wykazała, że jej interes prawny został naruszony, a zatem zaistniały podstawy do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie interes prawny skarżącej został naruszony, ponieważ nieruchomość, które prawo własności przysługuje skarżącej, objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, miała być przeznacza pod budownictwo wielorodzinne. Fakt, że organ odstąpił od zmiany miejscowego planu zagospodarowania polegającej na modyfikacji granicy terenu zieleni w celu powiększenia możliwości zabudowy nieruchomości, w ocenie skarżącej stanowi niewątpliwie naruszenie jej interesu prawnego. Skarżąca wskazała, że od momentu przystąpienia organu do opracowania zmiany fragmentu ww. planu opracowany został planu rozbudowy osiedla, zakładający poszerzenie terenu zabudowy. Podkreśliła też, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest istotny zakres naruszenia interesu prawnego, jak także brak wymiernych efektów tego naruszenia, albowiem wystarczającym jest sam fakt, że uchwała rozstrzyga o sytuacji prawnej nieruchomości, gdyż po pierwsze istotnie utrudnia skarżącej zbycie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, a po drugie w znaczny sposób obniża jej wartość, czym ingeruje w sferę prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w [...]. W istocie uchwałą tą Rada Miejska w [...] odstąpiła zatem od zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w [...].

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z jego treścią, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. będzie skuteczna w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84[...] i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Wyjaśnić wymaga, że status strony w postępowaniu sądowym zależny jest od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.

Mając powyższe rozważania na względzie należy podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W niniejszej sprawie skarżąca swój interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. wywodzi z faktu posiadania prawa własności do nieruchomości objętej uchwałą intencyjną uchyloną przez Radę Miejską w [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Zdaniem skarżącej, w wyniku dokonania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w [...] jej nieruchomości miały być przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne. Skarżąca jest zatem zainteresowana zmianą ustaleń ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jej działek. Okoliczność ta nie pozwala jednak przyjąć, że zaskarżona uchwała, którą uchylono uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w [...], narusza własny interes prawny skarżącej. Zaskarżona uchwała, podobnie jak uchylona w wyniku jej podjęcia uchwała z dnia [...] października 2014 r. nr [...], nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest uchylenie tzw. uchwały intencyjnej rozpoczynającej proces zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w żaden sposób uchwała ta nie oddziałuje i nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej wynikającej z posiadanego prawa własności do nieruchomości. Nie doszło zatem do naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego skarżącej.

Podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu pierwszej instancji znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, w ramach której przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu (odstąpieniu) do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto w orzecznictwie tym wskazuje się, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. postanowienia NSA z 29 maja 2020 r. II OSK 838/20, 24 stycznia 2018 r. II OSK 13/18, z 15 kwietnia 2011 r. II OSK 660/11, 24 maja 2016 r. II OSK 1111/16, 16 grudnia 2021 r. II OSK 2712/21; wyroki NSA z 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. II OSK 81/13, z 5 października 2016 r. II OSK 7/15). Wobec powyższego nietrafne są prezentowane w skardze kasacyjnej twierdzenia, że zaskarżona uchwała w sposób niekorzystny oddziałuje na sytuację prawną skarżącej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie więc uchwalenie planu miejscowego prowadzi do ingerencji w prawo własności nieruchomości objętych granicami planu, co może ich właścicielom dawać podstawę do skorzystania ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast sama uchwała o przystąpieniu, czy odstąpieniu od sporządzenia planu miejscowego bezpośrednio nie oddziałuje na uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na terenie projektowanego planu, a zatem nie może naruszyć czyjegokolwiek interesu prawnego. Zainteresowanie skarżącej postulowaną przez nią zmianą fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego "[...]" i "[...]" w [...], a konkretnie modyfikacją granicy terenu zieleni w celu powiększenia możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości, należy uznać za interes faktyczny, który nie stwarza uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. To, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z oczekiwaniami skarżącej nie oznacza naruszenia jej interesu prawnego, a więc takiego interesu, który regulowany jest konkretnymi przepisami prawa materialnego.

Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 101 u.s.g. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zasadnie w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 562/22, odrzucił skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.