Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.70.1311.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - skargę oddala -

Przedmiotem skargi T. N. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: Kolegium, SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.70.1311.2023 umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 22 lutego 2023 r. nr GP.6733.14.2022, działając na wniosek P. Sp. z o.o. w [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Stacja bazowa P. Sp. z o.o. nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą" na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: A. Ż., I. P., M. Z. i T. N., w którym zarzucili naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie istniały należyte, faktyczne podstawy prawne do jej wydania oraz wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa;

2. art. 7 k.p.a., poprzez niestanie na straży praworządności i jej naruszenie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes obywateli, niezałatwienie sprawy w sposób bezstronny, niezależny, zgodny z zasadą praworządności, zgodny z prawem i na podstawie prawa oraz załatwienie sprawy bez udziału prawidłowego kręgu stron;

3. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, albowiem organ przy rozpatrywaniu sprawy nie był bezstronny, niezależny, podejmował czynności niemające faktycznej, należytej podstawy prawnej i niezgodne z prawem oraz bezpodstawnie wydał decyzję, bezkrytycznie przyjmując oświadczenia inwestora za prawdziwe, należyte i nie poddając ich stosownej analizie, weryfikacji, a ponadto nie wyznaczył nawet właściwego kręgu stron i wydał decyzję, na którą nie mogła mieć wpływu lokalna społeczność, która winna mieć charakter strony;

4. art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie, albowiem organ nie rozpatrzył sprawy w sposób staranny, dokładny i nie był bezstronny, niezależny oraz nie stał na straży praworządności, lecz bezkrytycznie uznał za należyte i prawdziwe oświadczenia inwestora oraz załatwiając sprawę zgodnie z jego oczekiwaniami, nie wyznaczając w sprawie nawet właściwego kręgu stron i tym samym pozbawiając prawa udziału w postępowaniu wielu ludzi oraz nie analizując wszechstronnie i dokładnie całości materiału dowodowego;

5. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, albowiem organ materiał dowodowy rozpatrzył w sposób niebezstronny, zależny i ewidentnie stronniczy na korzyść inwestora, uniemożliwiając wypowiedzenie się w sprawie lokalnej społeczności, która winna mieć w postępowaniu charakter strony i przyjmując za prawdziwe i należyte oświadczenia inwestora, bez kontroli ich prawdziwości; organ ponadto nie przeanalizował gruntownie materiału dowodowego sprawy i nie dostrzegł licznych braków w oświadczeniach inwestora, pobieżnie i stronniczo dla inwestora sprawdzając dokumentację, organ więc nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wydał decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a tylko dokumentacji inwestora, w rzeczywistości nie poddanej żadnej wyczerpującej kontroli i analizie;

6. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3, 4, 5 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 2 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem organ nie był wnikliwy, dokładny, staranny, bezstronny, niezależny, nie stał na straży praworządności i prawa, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i nie rozpatrzył sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, lecz rozpatrzył sprawę w sposób stronniczy na korzyść inwestora, bezkrytycznie przyjmując za prawdziwe i słuszne jego oświadczenia, nie dokonując własnych sprawdzeń, kontroli, ustaleń w tym zakresie; w toku sprawy nie ustalono rzeczywistego stanu faktycznego oraz prawnego, gdyż przedłożona do akt dokumentacja inwestora P. sp. z o.o. jest sfałszowana, poprzez wielokrotne zaniżenie mocy EIRP anten oraz innych parametrów technicznych i środowiskowych anten, a także nie podanie wielu innych - kluczowych dla niniejszej sprawy - parametrów nadajników, nie zawarto stosownych opartych na prawdziwych danych obliczeń związanych z promieniowaniem, a ponadto w decyzji nie podano żadnych parametrów technicznych i środowiskowych anten wchodzących w skład przedmiotowej stacji bazowej; brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji w dużej mierze z racji braku należytego ustalenia stanu faktycznego (parametry przedsięwzięcia);

7. art. 28 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i nieustalenie właściwego kręgu stron postępowania, przez co pozbawiono prawa udziału w postępowaniu szereg osób, które winny być stronami i uniemożliwiono tym osobom wypowiedzenie się w toku postępowania;

8. art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), poprzez sporządzenie projektu decyzji przez osobę, wobec której nie potwierdzono poprzez stosowne dokumenty (np. dyplomy) posiadania kompetencji wynikających z normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 4 u.p.z.p.;

9. art. 54 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie rodzaju inwestycji, gdyż nie można za to uznać ogólnego sformułowania "Obiekty infrastruktury technicznej – telekomunikacja", nie określenie liczby, rodzajów anten i ich prawdziwych maksymalnych parametrów;

10. art. 54 pkt. 2 lit. a-d u.p.z.p., poprzez błędne określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, gdyż było to niemożliwym do dokonania poprawnie, albowiem w niniejszej sprawie brak pełnych i prawdziwych danych technicznych przedsięwzięcia, a obecne są jedynie okrojone i sfałszowane co do kluczowych parametrów jak np. moc EIRP dane; wszelkie wyliczenia przedstawione przez inwestora są tym samym nieważne, ponieważ są oparte na bezprzedmiotowych danych, bowiem przedmiotowa inwestycja będzie pracować na innych parametrach niż wskazano we wniosku z racji fałszu intelektualnego popełnionego w ramach wniosku inwestora oraz w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, poprzez nie sformułowanie odpowiednio warunków i szczegółowych zasad, lecz użycie bardzo ogólnych sformułowań, określeń typu "przepisy dotyczące projektowania i budowy stacji bazowych" czy "normy obowiązujące w tym zakresie", co nie wypełnia obowiązku określenia warunków i szczegółowych zasad; oraz w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, poprzez nie sformułowanie odpowiednio warunków i szczegółowych zasad, lecz użycie bardzo ogólnych sformułowań, określeń typu "zgodnie z warunkami podanymi przez Zakład" czy "zgodnie z wnioskiem", co nie wypełnia obowiązku określenia warunków i szczegółowych zasad; oraz w zakresie ochrony interesów osób trzecich, poprzez nie sformułowanie odpowiednio warunków i szczegółowych zasad, lecz użycie bardzo ogólnych sformułowań, określeń typu "chroniący przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie", co nie wypełnia obowiązku określenia warunków i szczegółowych zasad (nie wskazano np. o jakie promieniowanie chodzi, w jaki sposób ma się odbywać ochrona);

11. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji i merytoryczne rozpoznanie wniosku inwestora w sytuacji, gdy niemożliwym było merytoryczne rozpatrzenie wniosku, albowiem nie określono w nim zapotrzebowania inwestycji na energię elektryczną, jego rozmiaru, z wyszczególnieniem dla każdej anteny wchodzącej w skład inwestycji oraz z uwzględnieniem obciążenia telekomunikacyjnego nadajników (wówczas zużywają więcej energii);

12. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji i merytoryczne rozpoznanie wniosku inwestora w sytuacji, gdy niemożliwym było merytoryczne rozpatrzenie wniosku, albowiem nie określono w nim charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko;

13. art. 6 ust. 2 lit. a-e w zw. z art. 6 ust. 3, 4, 6, 7 i 8 konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, poprzez niepoinformowanie lokalnej społeczności na wczesnym etapie postępowania o inwestycji, treści wniosku inwestora, rodzaju możliwych decyzji mogących być podjętych przez organ, właściwym organie do rozpoznania sprawy, o całokształcie sprawy, jej stanie, prawach lokalnej społeczności, wszelkich procedurach i poprzez uniemożliwienie brania udziału w postępowaniu od początku jego biegu szerokiej liczbie ludzi, którzy winni być stroną w sprawie, wskutek czego strony nie miały wpływu na decyzję, nie mogły zapoznać się z wszelkimi informacjami o inwestycji, aktami sprawy, nie mogły brać czynnego udziału w postępowaniu.

Wobec tak sformułowanych zarzutów odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 14 kwietnia 2023 r. nr SKO.415.70.1311.2023, po rozpatrzeniu odwołania I. P., M. Z. i T. N., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 28, art. 105 § 1, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, sposób ustalenia kręgu stron postępowania wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu dość licznych przepisów odrębnych. Jeżeli chodzi o najistotniejszą (najbardziej uciążliwą, zwłaszcza w odbiorze społecznym) postać oddziaływania takiej inwestycji na otoczenie - tj. odziaływanie PEM - to w tym zakresie kluczowe znaczenie mają przepisy normujące dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. W przedmiotowej sprawie są to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). W aktualnym stanie prawnym ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. nie ma już zastosowania do inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowych z uwagi na uchylenie od dnia 4 czerwca 2022 r. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, kryterium, które powinno w głównej mierze decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 10 W/m² (dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia), emitowanego przez nadajniki tej stacji. Zgodnie z art. 143 k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Oznacza to, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 10 W/m² , a strefy tych pól wykraczać będą w granice działek sąsiednich (choćby w przestrzeń ponad nimi), to właściciele (użytkownicy wieczyści) tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w prawnie relewantnym obszarze oddziaływania ww. obiektu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Kolegium wskazało, że jak wynika ze złożonego wniosku oraz dołączonych do niego załączników, planowana inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży stalowej o wysokości 49,95 m n.p.t., na której na wysokości 47 m n.p.t. ma być zainstalowanych 6 sztuk anten 7 sektorowych (po dwie na azymutach 20, 150 i 2800 stopni) oraz 5 sztuk anten radioliniowych na wysokości 44,4 oraz 45 m n.p.t. (na azymutach 58, 172, 263, 309 i 356 stopni). Zgodnie z załączoną do wniosku analizą występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) w odniesieniu do anten radioliniowych zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie gęstości mocy większej niż dopuszczalna ww. rozporządzeniem będzie wynosił maksymalnie do 8,422 m od anteny, natomiast w odniesieniu do anten sektorowych do 5,9 m od anten dla danego sektora.

W złożonym odwołaniu wskazano, że odwołujące się osoby mieszkają w bardzo bliskich odległościach od miejsca, gdzie planowana stacja ma zostać wzniesiona. W szczególności A. Ż. - ok. 60 m, I. P. - ok. 80 m, T. N. -ok. 150 m oraz M. Z. - ok. 150 m. W trakcie prowadzonego postępowania Kolegium pozyskało do akt sprawy informacje z rejestru gruntów z których wynika, iż A. Ż. jest właścicielem działki nr [...], I. P. jest współwłaścicielem działki nr [...], M. Z. jest właścicielem działki nr [...], natomiast podany przez T. N. adres zamieszkania odpowiada działce nr [...], której właścicielem jest M. N. Z dostępnych map wynika, że jedynie działka nr [...], której właścicielem jest A. Ż. bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja. A. Ż. jest więc stroną przedmiotowego postępowania i jego odwołanie zasługuje na merytoryczne rozpatrzenie, które zostanie rozpoznane odrębną decyzją. Natomiast nieruchomości pozostałych osób nie graniczą bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja i położone są w odległości ok 80 i 150 m od terenu inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że przy uwzględnieniu faktu ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego, które będzie występować w maksymalnej odległości 8,5 m od wieży uznać należy, że nieruchomości I. P., M. Z. oraz T. N. (która nie wykazała tytułu do żadnej nieruchomości) nie leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym osoby te nie mają statusu stron postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosły: T. N., I. P. oraz M. Z.

Postanowieniem z 25 września 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1034/23 tut. Sąd odrzucił skargi I. P. oraz M. Z. z powodu nieuzupełnienia braku fiskalnego skargi.

T. N. w złożonej skardze zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie istniały należyte, faktyczne podstawy prawne do jej wydania oraz wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa;

2. art. 7 k.p.a., poprzez niestanie na straży praworządności i jej naruszenie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie oddziaływania inwestycji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i załatwienie sprawy w sposób naruszający interes społeczny i słuszny interes obywateli, niezałatwienie sprawy w sposób bezstronny, niezależny, zgodny z zasadą praworządności, zgodny z prawem i na podstawie prawa;

3. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, albowiem organ przy rozpatrywaniu sprawy nie był bezstronny, niezależny, podejmował czynności niemające faktycznej, należytej podstawy prawnej i niezgodne z prawem oraz bezpodstawnie wydał decyzję, bezkrytycznie przyjmując oświadczenia inwestora za prawdziwe, należyte i nie poddając ich stosownej analizie, weryfikacji, a ponadto nie wyznaczył nawet właściwego kręgu stron, kompletnie lekceważąc przy tym ich obszerne i merytoryczne uwagi w tym zakresie i opierając się na błędnych przesłankach i błędnym toku rozumowania, których błędność wprost wynika z ich uwag zawartych w odwołaniu; ponadto SKO we własnych poglądach samo się gubi i wzajemnie sobie przeczy, co wskazuje, że jest świadome błędności poglądów;

4. art. 12 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie, albowiem organ nie rozpatrzył sprawy w sposób staranny, dokładny i nie był bezstronny, niezależny oraz nie stał na straży praworządności, lecz bezkrytycznie uznał za należyte i prawdziwe oświadczenia inwestora oraz nie ustalił prawdziwego obszaru oddziaływania inwestycji, nie wziął pod uwagę ich obszernych uwag w tym zakresie oraz nie przeanalizował wszechstronnie i dokładnie całości materiału dowodowego;

5. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenie sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, albowiem organ materiał dowodowy rozpatrzył w sposób niebezstronny, zależny i ewidentnie stronniczy na korzyść inwestora, albowiem organ zupełnie zlekceważył ich obszerne uwagi w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i kwestii statusu strony i nie podał przyczyny nie wzięcia pod uwagę ich uwag przy wydawaniu decyzji; organ oparł się jedynie na samoistnie wygenerowanych poglądach i sfałszowanej dokumentacji inwestora, co również zostało przytoczone i wykazane w odwołaniu, a pominięte przez SKO;

6. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3, 4, 5, art. 7, art. 8 § 2, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie bez należytego uzasadnienia faktycznego, albowiem organ nie był wnikliwy, dokładny, staranny, bezstronny, niezależny, nie stał na straży praworządności i prawa, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i nie rozpatrzył sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, lecz organ rozpatrzył sprawę w sposób stronniczy na korzyść inwestora, bezkrytycznie przyjmując za prawdziwe i słuszne jego oświadczenia, nie dokonując własnych sprawdzeń, kontroli, ustaleń w tym zakresie; w toku sprawy nie ustalono rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego (kwestia statusu strony i obszaru oddziaływania), gdyż przedłożona do akt dokumentacja inwestora P. sp. z o.o. jest sfałszowana, poprzez wielokrotne zaniżenie mocy EIRP anten oraz innych parametrów technicznych i środowiskowych anten, a także nie podanie wielu innych - kluczowych dla niniejszej sprawy - parametrów nadajników, nie zawarto stosownych opartych na prawdziwych danych obliczeń związanych z promieniowaniem; w ramach decyzji SKO w żaden sposób nie ustaliło rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, a ponadto w żaden sposób nie odniosło się do ich szerokich uwag przedstawionych w odwołaniu, z których wprost wynika, że powinni być stronami postępowania i że inwestycja obejmuje ich działki swoim oddziaływaniem; SKO nie oparło się na przedstawionych przez nich dowodach oraz nie podało przyczyn, z powodu których odmówiło im wiarygodności i mocy dowodowej;

7. art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że nie przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu z racji rzekomego braku interesu prawnego i uznanie, że status strony przysługiwałby jedynie w przypadku wystąpienia "uciążliwości" związanych z inwestycją i przekroczenia dopuszczalnego prawnie poziomu emisji pól elektromagnetycznych, a nie już możliwym negatywnym oddziaływaniem;

8. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, gdyż odwołanie wniosły osoby, które rzekomo nie mają statusu strony w postępowaniu, co nie jest prawdą, a tym samym bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego;

9. art. 127 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że nie przysługiwało im prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z uwagi na rzekomy brak statusu strony, co nie jest prawdą;

10. § 1 pkt 1-2, tabeli 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448), poprzez uznanie, że wyłącznie przekroczenie dopuszczalnie prawnej wartości pól elektromagnetycznych 10 W/m² stanowi przesłankę do bycia stroną postępowania w niniejszej sprawie i ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o przekroczenie tej wartości 10 W/m² w sytuacji, gdy wartość ta jest zgodnie z rozporządzeniem obowiązująca wyłącznie dla częstotliwości 2 GHz - 300 GHz, a inwestycja wytwarza także częstotliwości mniejsze od 2 GHz, dla których dopuszczalna wartość jest znacznie mniejsza (np. dla 800 MHz (0,8 GHz) są to 4 W/m²) i gdy już z § 1 pkt 1-2 rozporządzenia wynika, że przy dotrzymaniu, jak i przekroczeniu prawnie dopuszczalnych poziomów występuje oddziaływanie elektromagnetyczne, co jest kwestią oczywistą i nie wymaga dowodu, gdyż każdy może to potwierdzić poprzez odbiór bardzo dobrego zasięgu telekomunikacyjnego w telefonie komórkowym przy braku przekroczenia dopuszczalnego prawnie poziomu emisji (gdyby oddziaływania nie było, to nie byłoby zasięgu telefonicznego - dopiero zwykle po przekroczeniu odległości ok. 2 km zasięg nie jest już odbierany przez telefon z racji braku oddziaływania lub takiej jego wartości, która jest w praktyce pomijalna.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 6 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1034/23 tut. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] Stowarzyszenie [...].

W piśmie procesowym z 28 listopada 2023 r. [...] Stowarzyszenie [...] wniosło o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Stowarzyszenia skarga jest w pełni zasadna, za czym przemawia zarówno aktualny stan wiedzy naukowej, przepisy prawa, jak i najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie Stowarzyszenia skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania, a jej odwołanie powinno być merytorycznie rozpoznane.

W bardzo obszernym uzasadnieniu pisma, Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że sprawa dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej. Stowarzyszenie podniosło, że tego typu inwestycje – w świetle aktualnej wiedzy naukowej – są generalnie szkodliwe dla zdrowia ludzkiego, przed czym nie zapewnia mu wystarczającej ochrony obowiązujące prawo powszechne. Na poparcie swojego stanowiska, Stowarzyszenie powołało liczne badania oraz akty prawne m.in. rezolucję Rady Europy nr 1815 (2011) dot. pól elektromagnetycznych, rezolucję Parlamentu Europejskiego nr P6_TA(2009)0216 (2009) oraz wyroki sądów administracyjnych i powszechnych.

Zdaniem Stowarzyszenia w Polsce nie ma w żaden sposób zapewnionej ochrony przed polami elektromagnetycznymi, gdyż dopuszczalny prawnie poziom jest zbyt duży, a ponadto nie ma żadnej kontroli nad tymi polami, gdyż pomiary nie są w żaden sposób wiarygodne. Stowarzyszenie podniosło również, że system zgłoszeń instalacji również jest bardzo wadliwy i tak np. organ ochrony środowiska w praktyce nie ma możliwości wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia operatora, gdyż musiałby udowodnić, że inwestycja przekraczałaby dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Nawet błędne pomiary, czy też niejasna treść zgłoszenia nie mogą być podstawą do jego zakwestionowania. Stowarzyszenie wskazało, że zgłoszeń z licznymi błędami merytorycznymi jest mnóstwo.

W ocenie Stowarzyszenia powinno brać się pod uwagę liczne sprzeciwy społeczeństwa wobec szeroko zakrojonego bezmyślnego lokowania stacji bazowych telefonii komórkowych – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, szczególnie przez P. Sp. z o.o., która korzysta ze swoich stacji bazowych w taki sposób, że ich moce EIRP są największe i emitują one największe promieniowanie w zestawieniu do innych operatorów konkurencyjnych.

Zdaniem Stowarzyszenia, ma rację skarżąca, że przysługuje jej status strony, gdyż mieszka ona w bliskiej odległości od przedmiotowej inwestycji, a więc wystąpi oddziaływania pola elektromagnetycznego, o czym dobitnie świadczy zasięg telekomunikacyjny, a ponadto po stronie inwestora powstanie obowiązek na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu i przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wykonania pomiarów pól elektromagnetycznych na terenie działki skarżącej oraz w jej okolicy, gdyż te tereny są w okolicy przedmiotowej stacji bazowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę T. N. w granicach wskazanych w art. 134 § 1 P.p.s.a. uznał, że nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony osób, które wniosły odwołania. W konsekwencji również Sąd w niniejszym postępowaniu rozstrzygał jedynie tę kwestię tj. legitymacji skarżącej T. N. do udziału w charakterze strony. Poza zakresem niniejszego postępowania sądowego pozostaje natomiast ocena prawidłowości decyzji organu I oraz II instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia ta podlega rozpoznaniu w odrębnym postepowaniu na skutek odwołania a następnie skargi wniesionej przez osobę legitymowaną interesem prawnym tj. A. Ż. Należy również wskazać, że spośród trzech odwołujących – co do których umorzono postępowanie odwoławcze jedynie T. N. wniosła skutecznie skargę. W związku z powyższym Sąd dokonał oceny co do interesu prawnego i legitymacji skargowej jedynie w odniesieniu do osoby skarżącej T. N.

Należy w pierwszej kolejności wskazać, że co do zasady stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego.

Na powyższe wskazuje treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Inne podmioty również mogą być stronami tego postępowania, gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z 09 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, dostępny w bazie CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na tle cytowanych przepisów w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki WSA: z 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2802/16; z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Po 842/16 – CBOSA – i przywołane w nich dalsze orzeczenia).

Należy przy tym podkreślić, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego definiujące prawo własności (art. 140 i art. 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania.

Zdaniem Sądu dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest, aby owe uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych też względów nie można uznać, że na tle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. źródłem interesu prawnego może być jakiekolwiek oddziaływanie projektowanej inwestycji, także niemające charakteru "ponadprzeciętnego". Już z treści art. 144 k.c. wynika expressis verbis, iż prawnie relewantne odziaływanie musi przekraczać określoną "miarę" (cyt.: "przeciętną, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych"). Organy administracji z pewnością nie są powołane do ustalania takiej miary w konkretnym przypadku, gdyż spory na tym tle mają charakter cywilny, do których rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10 maja 2006 r., I OSK 755/05; z 16 marca 2011 r., II FSK 1981/09; z 16 marca 2011 r., II FSK 1995/09; z 16 marca 2011 r., II FSK 1996/09; z 1 sierpnia 2013 r., I FSK 864/13; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1226/13; z 25 kwietnia 2017 r., I OSK 1909/15; z 13 grudnia 2017 r., I OSK 389/16 – dostępne w CBOSA). Z tych względów w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest, co do zasady, odwoływanie się do bardziej zobiektywizowanych "miar" poszczególnych rodzajów "uciążliwości", wynikających zwłaszcza z ustanowionych norm lub standardów (II SA/Po 26/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2022r. dost. baza CBOSA).

W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sposób ustalenia kręgu stron postępowania jawi się jako dość skomplikowany, gdyż wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu dość licznych przepisów odrębnych. Jeśli idzie jednak o najistotniejszą (najbardziej uciążliwą, zwłaszcza w odbiorze społecznym) postać oddziaływania takiej inwestycji na otoczenie – tj. odziaływanie PEM – to w tym zakresie z pewnością kluczowe znaczenie mają przepisy normujące dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku.

W kontrolowanej sprawie są to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448).

Z przepisów tych wynika, że istotnymi parametrami, mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, są moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo, oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia).

W związku z tym obszar oddziaływania projektowanej inwestycji stacji bazowej powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc, które są lub mogą być zabudowane.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że kryterium, które głównie powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 10 W/m2 (dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego – rozporządzenie Ministra Zdrowia), emitowanego przez nadajniki tejże stacji.

Zgodnie bowiem z art. 143 k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) stanowi, że: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych."

Oznacza to, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 10 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą w granice działek sąsiednich (choćby w przestrzeń ponad nimi), to właściciele (użytkownicy wieczyści) tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w prawnie relewantnym obszarze oddziaływania ww. obiektu (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., II OSK 2376/13; z 18 września 2015 r., II OSK 174/14, zob. również wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2022r. II SA/Po 26/22 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie Inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Z analizy tej wynika, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w całości zamykają się w granicach działki inwestycyjnej. Z przedstawionej przez Inwestora analizy wynika więc, że obszar oddziaływania inwestycji w całości zawierać się będzie w granicach działki inwestycyjnej. Tym bardziej więc działka, na której zamieszkuje Skarżąca nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ze względu na jej usytuowanie w stosunku do działki inwestycyjnej, co obrazuje mapa znajdująca się w aktach sądowych.

Z tego powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do przyjęcia, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę Skarżącej. Oparcie się przez Organy na ww. analizie Inwestora nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. Dokumentacja przedłożona przez inwestora jest logiczna i wyczerpująca. W analizie tej przedstawiono maksymalne zasięgi występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom dopuszczalnym w odniesieniu do każdego typu anteny oraz zobrazowano m.in. na rzucie poziomym (naniesionym na kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej) i rzutach pionowych maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych większych lub równych wartościom określonym w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Z dokumentacji tej wynika, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. Nie ma przy tym podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (tak NSA w uchwale w składzie 7 sędziów z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, LEX nr 3429156).

Organ odwoławczy był więc uprawniony do stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na terenie objętym wnioskiem. Powyższe stwierdzenie Organu odwoławczego wynika bowiem z treści analizy dołączonej do wniosku Inwestora. Powyższe w konsekwencji oznacza, że Skarżąca – jako zamieszkująca ok. 150m od planowanej inwestycji znajduj się poza obszarem oddziaływania obiektu i nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego powodu Sąd uznał, że SKO prawidłowo, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.