I GSK 1825/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2020-12-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Sobocha-Holc
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	I SA/Bk 449/20	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2651; art. 70 § 1; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1; art. 3 ust. 1; Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 449/20 w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 4 lutego 2020 r. nr 2/2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sz. na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., o sygn. akt I SA/Bk 449/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę M.S. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 4 lutego 2020 r., nr 2/2020, w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Istota sporu dotyczy zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przedawnienia zobowiązania przypadającego do zwrotu.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p") skutkującą uznaniem, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 2 września 2017 r. przepisy te nie znajdowały zastosowania w zakresie przedawnienia prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a zastosowanie miał art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312/1 z 23.12.1995 - dalej w skrócie: "rozporządzenie EUROATOM nr 2988/95"), co doprowadziło WSA do wniosku, że w okresie do dnia 2 września 2017 r. przepis ten stosowany bezpośrednio w polskim porządku prawnym określał zasady przedawnienia prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - czego skutkiem było przyjęcie dopuszczalności wydania wobec Skarżącego kasacyjnie w roku 2019 przez Zarząd Województwa Podlaskiego decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającego do zwrotu zobowiązania pochodzącego z dofinansowania ze środków unijnych, podczas gdy, w ocenie Skarżącego kasacyjnie, w następstwie przedawnienia dochodzenie wypłaconych w 2012 r. kwot nie było możliwe.

Podnosząc powyższy zarzut Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Pełnomocnik Zarządu Województwa Podlaskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w powyższych pismach procesowych. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w miejsce zmarłego M.S. wstąpił następca prawny syn – T.S.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej określonej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

3.1. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie winna zostać zastosowana instytucja przedawnienia uregulowana w Ordynacji podatkowej, czyli z art. 70 § 1 O.p. w związku z obowiązującym od 2 września 2017 r. przepisem art. 67 u.f.p., który odsyła do regulacji O.p. Z kolei Zarząd Województwa Podlaskiego stoi na stanowisku, zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji, że zawarte w przepisach u.f.p. odesłanie do przepisów Działu III O.p., nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na szczególną regulację zawartą w art. 3 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95. Rację w tym sporze należy przyznać organowi i Sądowi pierwszej instancji.

Stosownie do art. 3 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Akapit 2 stanowi, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W myśl akapitu 3 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zgodnie z akapitem 4 upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Dokonując wykładni powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 przewiduje zasadę 4-letniego okresu przedawnienia liczonego od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Z kolei w akapicie 2 zdanie 2 wyznaczono co do zasady ostateczny moment okresu przedawnienia w przypadku programów wieloletnich, a mianowicie moment ostatecznego zakończenia programu. W niniejszej sprawie niesporny jest początek biegu okresu przedawnienia zobowiązania przypadającego do zwrotu, który należy go liczyć od dnia wypłaty ostatniej transzy kwoty dofinansowania, czyli od dnia 25 września 2012 r. Z kolei zamknięcie programu wieloletniego, czyli Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013, w myśl art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95, nastąpiło w dniu 17 sierpnia 2018 r. Autor skargi kasacyjnej pomija jednak kluczową w niniejszej sprawie kwestię, a mianowicie przewidziane w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W dniu 14 lipca 2017 r., czyli przed zamknięciem programu wieloletniego, Stronie zostało ogłoszone postanowienie o przedstawieniu zarzutów przez Prokuraturę Okręgową w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Uwzględniając zatem powyższe, nie ulega wątpliwości, że decyzje organów I i II instancji z dnia 8 października 2019 r. i 4 lutego 2020 r. zostały wydane przed upływem 4 lat od momentu przerwania biegu terminu przedawnienia i przed upływem podwójnego okresu terminu przedawnienia. W sprawie znajduje zastosowanie art. 3 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95, albowiem mamy do czynienia z nieprawidłowością powtarzającą się. Z akt sprawy wynika także, że Strona została prawomocnie skazana wyrokiem karnym, którego ustaleniami co do popełnienia przestępstwa związany jest, na podstawie art. 11 P.p.s.a., sąd administracyjny.

3.2. Z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2017 r., w sprawie C-436/15, powołanego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że przedawnienie przewidziane w przepisie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 dla programu wieloletniego pozwala po pierwsze: zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok TSUE z dnia 6 października 2015 r., w sprawie C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie: celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24).

Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 należy zatem interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach programu wieloletniego, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 1. Z kolei program wieloletni uznaje się za "ostatecznie zakończony", w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95, w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. W powołanym przez WSA wyroku, w sprawie C-436/15, Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, do których zastosowanie znajdzie art. 3 ust. 1 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 w toku realizacji programu wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia: 27 lutego 2019 r., o sygn. akt I GSK 744/18; 16 października 2019 r., o sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., o sygn. akt I GSK 1573; 28 maja 2020 r., o sygn. akt I GSK 1909/19; 2 sierpnia 2022 r., o sygn. akt I GSK 1815/21). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 17 czerwca 2020 r., o sygn. akt I GSK 9/20 i 10/20, w sposób jednolity przyjął, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 termin przedawnienia wynosi 4 lata, a jego ostateczne zakończenie musi nastąpić nie później niż z końcem okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Okres 8-letni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ostatecznie w kwestii przedawnienia wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., w sprawie C-349/17, wskazując wprost, że w przypadku środków pochodzących z funduszy strukturalnych bieg terminu przedawnienia należy liczyć w sposób określony w art. 3 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95. W tym stanie rzeczy nie sposób zaakceptować forsowanej przez autora skargi kasacyjnej koncepcji zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przedawnienia przewidzianej w art. 70 § 1 O.p.

Reasumując w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji i Zarządu Województwa Podlaskiego, że wydanie kwestionowanej decyzji w sprawie zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, nie nastąpiło po upływie terminu przedawnienia z uwagi na treść powołanego art. 3 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95. Za nieskuteczną uznać należy polemikę autora skargi kasacyjnej z uprawnionym poglądem WSA, że w art. 66a u.f.p. ustawodawca przeniósł i doprecyzował na grunt prawa krajowego regulację dotyczącą okresu przedawnienia i terminu rozpoczęcia biegu przedawnienia, która dotychczas obowiązywała w prawie unijnym w art. 3 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/1995.

3.3. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

M. Bejgerowska D. Dudra B. Sobocha-Holc