Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Olsztynie a Starostą Olsztyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zgłoszeń dotyczących budowy budynków mieszkalnych postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Olsztynie ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Wnioskiem z 28 lipca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej PINB) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Olsztyńskim w przedmiocie wskazania właściwości organu nadzoru budowlanego w zakresie przekazywania w trybie współdziałania zgłoszeń dotyczących budowy wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, zgłaszanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej Pb).

W uzasadnieniu wniosku PINB wyjaśnił, że w związku z brakiem jasnych przepisów, które regulowałyby postępowanie organów w przypadku stwierdzenia braków lub nieprawidłowości w dokumentach dołączanych do zgłoszenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb, Starosta Olsztyński przyjął zasadę, iż przekazuje PINB oryginały dokumentacji wraz ze wskazaniem stwierdzonych braków, podając jako podstawę prawną ich przekazania art. 30 ust. 5e Pb i art. 7b ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa). W ocenie PINB stanowi to przekazanie sprawy według właściwości do rozpatrzenia braków i nieprawidłowości stwierdzonych przez organ architektoniczno-budowlany w załącznikach do zgłoszenia. Jednym z wielu takich przypadków jest dołączona do niniejszego wniosku dokumentacja dotycząca zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m2 na dz. nr geod. [...] obr. R. gm. B. Starosta Olsztyński przekazał PINB pełną dokumentację dotyczącą tego zgłoszenia informując, że zgłoszenie i dokumentacja zawiera braki (brak w projekcie analizy technicznej, środowiskowej i ekonomicznej możliwości wysoce wydajnych systemów zaopatrzenia w energię i ciepło, brak zgody wodnoprawnej). Zdaniem PINB wskazane przez Starostę przepisy Prawa budowlanego nie zobowiązują go do podjęcia czynności w zakresie swojej właściwości mających na celu usunięcie braków w dokumentacji zgłoszeniowej na etapie dokonywania zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. Wprawdzie w przypadku inwestycji z art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb ustawodawca w art. 30 ust. 5j Pb zastosował wyłączenia możliwości zobowiązania inwestora do uzupełnienia braków w dokumentach dołączonych do takiego zgłoszenia oraz możliwości zgłoszenia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, jednak nie przekazał tych kompetencji innemu organowi. Podkreślono, że organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do podjęcia działań wobec wadliwych zgłoszeń budowy budynków wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb dopiero na etapie prowadzenia robót budowlanych, które w sposób widoczny naruszają warunki techniczne i przepisy Pb.

Po wpłynięciu powyższego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny pismem z 15 września 2025 r. przesłał jego odpis Staroście Olsztyńskiemu, wzywając jednocześnie organ do przedstawienia w terminie 30 dni odpowiedzi na ww. wniosek. Odpowiedź nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. O takim sporze możemy mówić w sytuacji, gdy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do jej stanu faktycznego, który przed złożeniem wniosku został jednoznacznie i precyzyjnie ustalony.

W przedmiotowej sprawie trudno mówić o jakiejkolwiek rozbieżności co do stanowisk w zakresie kompetencji organów, gdyż okoliczności, które skłoniły PINB do złożenia ww. wniosku dotyczą w rzeczywistości wykładni prawa i ustalenia zakresu uprawnień organu nadzoru budowlanego w zakresie przekazanych mu w trybie współdziałania zgłoszeń dotyczących budowy budynków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb. Ponadto trudno uznać, aby spór kompetencyjny zaistniał w sytuacji, gdy sprawa wprawdzie została przekazana przez Starostę do PINBu, lecz tryb przekazania nie wynikał z uznania przez ten organ swojej niewłaściwości w konkretnej sprawie (art. 65 § 1 Kpa), lecz z tego, że realizował on czynności wynikające z przepisów Prawa budowlanego. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany.

Nie mniej jednak gwoli wyjaśnienia problematyki poruszonej przez PINB należy wskazać, że do zgłoszenia budowy domu jednorodzinnego do 70 m² z art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb nie stosuje się trybu sprzeciwu ani mechanizmów kontroli z art. 30 ust. 5 i nast. Pb, a inwestor może przystąpić do robót po doręczeniu zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Brak sprzeciwu w tej procedurze nie jest wynikiem pozytywnej weryfikacji legalności zamierzenia, lecz następstwem ustawowego wyłączenia kognicji organu administracji architektoniczno-budowlanej na tym etapie. Wynika to z art. 30 ust. 5j i 5k Pb, które stanowią, że do zgłoszenia z art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb nie stosuje się m.in. przepisów o sprzeciwie, a do budowy można przystąpić po doręczeniu zgłoszenia organowi. Jak wynika z projektu ustawy, wprowadzenie powyższych regulacji do Pb ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2021 r. poz. 1986) zmierzało do tego, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu takiego zgłoszenia nie dokonywał jego sprawdzenia – za wystarczające uznano w tych przypadkach oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Za kompletność dokumentów będzie odpowiadał inwestor, załączając do zgłoszenia odpowiednie oświadczenie. Ustawodawca przyjął zatem model weryfikacji post factum przez organy nadzoru budowlanego, przede wszystkim w trybie art. 54 i nast. Pb, co przesądza, że brak sprzeciwu nie kreuje po stronie inwestora praw nabytych do realizacji inwestycji naruszającej prawo ani domniemania jej zgodności z przepisami (wyrok NSA z 14 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2798/24). Powyższe oznacza, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, kiedy otrzymują zgłoszenie budowy na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1a, nie mają możliwości wniesienia sprzeciwu, nawet jeżeli dostrzegą wadliwość otrzymanego zgłoszenia. W takiej sytuacji mogą jedynie poinformować organy nadzoru budowlanego o powziętych wątpliwościach, albowiem wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, jest de facto pierwszym momentem, w którym możliwe jest zakwestionowanie legalności zgłoszonego przedsięwzięcia (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 188/24). Jak wynika z argumentacji PINB, Starosta postępuje właśnie w ten sposób.

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 oraz art. 193 Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od wniosku orzeczono w punkcie 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 Ppsa.