II SAB/Wa 248/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-05	
Data wpływu	2011-07-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Janusz Walawski
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 770/12	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 2  ust. 1  art. 4  art. 13; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wniosku z 8 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnej A. Z. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych i kwotę 55,20 (słownie: pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 czerwca 2011 r. J. S. (dalej jako skarżący) wystąpił do Urzędu Gminy w [...], Rady Gminy w [...], na podstawie ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, o wydanie mu odpisu protokołu z sesji Rady Gminy [...] z [...] maja 2011 r. wraz z odpisami wszelkich jego załączników.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 22 czerwca 2011 r., skarżący został powiadomiony, że w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej www. [...] jest dostępny projekt protokołu z sesji Rady Gminy z [...] maja 2011 r. oraz wszelkie załączniki do protokołu w zakładce Zawiadomienia, Uchwały, Protokoły sesji – 2011 – VIII. Jednocześnie w piśmie tym podano, że ostateczny tekst protokołu zostanie przyjęty przez Radę Gminy na najbliższej sesji rady i w wersji przyjętej przez Radę Gminy zostanie opublikowany w BIP.

27 czerwca 2011 r. skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej żądanej wnioskiem z 8 czerwca 2011 r. Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wnioskował o skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 155 § 1 p.p.s.a. i poinformowanie o fakcie istotnych naruszeń prawa zwierzchnie organy nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wnosił o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie, podnosząc, że 22 czerwca 2011 r. dokonał stosownej czynności materialno-technicznej, udzielając skarżącemu informacji.

W piśmie z 16 listopada 2011 r. skarżący, podtrzymując żądania skargi, zwrócił uwagę, że udostępnienie projektu protokołu sesji Rady Gminy [...] w BIP nie stanowi wypełnienia obowiązków ustawowych wynikających z art. 19 w zw. z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego za uzasadnienie pozostawania przez organ w bezczynności nie można uznać istnienia w Urzędzie Gminy [...] określonej procedury przyjmowania oraz zmiany treści protokołu obrad Rady Gminy. Projekt protokołu sesji Rady Gminy udostępniany w BIP nie stanowi ostatecznego oraz pełnego dokumentu, który posiadałby wydźwięk prawny oraz mógł stanowić informację publiczną. Skarżący wskazał nadto, że organ nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego występującego w przypadku niedochowania podstawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Dodatkowo skarżący podniósł, że pismo z 22 czerwca 2011 r., zawierające odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie może być uznane za prawidłowe i wywołujące skutki prawne załatwienia wniosku, bowiem nie spełnia, przewidzianych przez przepisy prawa, elementów odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy [...] jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 cyt. ustawy), zaś żądana przez skarżącego

informacja, tj. protokół z przebiegu sesji Rady Gminy [...] z dnia q maja 2011 r., ma charakter informacji publicznej.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja taka fizycznie istnieje.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie pozostaje w bezczynności. W piśmie z 22 czerwca 2011 r., zachowując wyznaczony przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin do załatwienia sprawy, poinformowano bowiem stronę, że w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej www. [...] , jest dostępny projekt protokołu z sesji Rady Gminy [...] z q maja 2011 r. oraz wszelkie załączniki do protokołu, zaś ostateczny tekst protokołu zostanie przyjęty przez Radę Gminy na najbliższej sesji Rady i w wersji przyjętej przez Radę Gminy zostanie opublikowany w BIP.

Ostateczny protokół z sesji Rady Gminy [...] z [...] maja 2011 r. nie został zatem skarżącemu udostępniony jedynie dlatego, że protokołu takiego – na dzień 22 czerwca 2011 r. – po prostu nie było. Organ zatem zasadnie poinformował stronę, że udostępnieniu może podlegać wyłącznie projekt przedmiotowego protokołu (i taki jest dostępny w BIP), gdyż ostateczny protokół nie został jeszcze przez Radę Gminy [...] przyjęty. Informacja publiczna musi bowiem dotyczyć wyłącznie sfery faktów, nie zaś zdarzeń ewentualnych, a takim niewątpliwie jest w niniejszej sprawie – na dzień udzielenia przez organ odpowiedzi – protokół z sesji Rady Gminy [...] [...] maja 2011 r., który zresztą wcale nie musiał zostać przez Radę przyjęty.

W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia powoływany w piśmie skarżącego z 16 listopada 2011 r. § 50 ust. 1 Statutu Gminy [...], w myśl którego protokół z sesji Rady dostępny jest do wglądu od czternastego dnia po odbyciu danej sesji, gdyż jest to odrębna – od udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – kwestia. Fakt, że ostateczna wersja protokołu nie została przez Radę Gminy [...] przyjęta w terminie czternastu dni po odbyciu sesji Rady, jak również powody takiego opóźnienia, nie mają znaczenia z punktu widzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skoro bowiem Wójt Gminy [...] – niezależnie od przyczyny – nie posiadał wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jej udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, winien jedynie pisemnie o tym poinformować osobę zainteresowaną, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił, wskazując, że na stronie internetowej www. [...] dostępny jest na razie wyłącznie projekt protokołu z sesji Rady Gminy [...] z [...] maja 2011 r., zaś ostateczny tekst protokołu zostanie przyjęty przez Radę Gminy na najbliższej sesji Rady i w wersji przyjętej przez Radę Gminy zostanie opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy na wniosek udostępniana jest jedynie informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej, w tym dokumentów urzędowych przez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, następuje bez wniosku strony, zaś stanowisko judykatury jest w tym względzie od dawna ukształtowane (por. np. wyroki NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 462/11, z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, z 25 września 2008 r., I OSK 416/08).

Nie można zatem uznać, że organ nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, określonego w art. 13 ust. 2 ustawy, albowiem obowiązek ten występuje jedynie wówczas, gdy informacja publiczna udostępniana jest na wniosek.

Za niezasadne należy zatem również uznać zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości pisma z 22 czerwca 2011 r. Poprzez pismo to nie nastąpiło bowiem udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie miały do niego zastosowania wymogi określone w art. 12 ustawy. Stanowiło ono odpowiedź na wniosek skarżącego w tym znaczeniu, że wskazywało, gdzie i kiedy żądane przez niego informacje publiczne zostaną udostępnione. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy pismo to spełnia przesłanki przewidziane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz przez kogo zostało podpisane.

Ponadto Sąd nie stwierdził podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wnosił skarżący, albowiem w sprawie nie wystąpiły istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na mocy art. 250 oraz § 15 i § 16 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).