III SA/Gl 715/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-16	
Data wpływu	2020-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik
Krzysztof Wujek
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 4636/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono akt nadzoru	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461;  art. 4  ust. 1,  art. 13; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Miasto Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 września 2020 r. nr NPII.4131.1.789.2020 w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta Katowice Programu pn. "Katowicka Karta Mieszkańca" uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem na nadzorczym z 3 września 2020r. nr NPII.4131.1.789.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/539/20 Rady Miasta Katowice z 30 lipca 2020r. w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Katowice Programu pn. "Katowicka Karta Mieszkańca", w całości – jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1461 ze zm.).

W uzasadnieniu podniósł, że w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miasta wskazała przepisy art. 18 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, 9, 10, 16 i 18 ustawy o samorządzie gminnym.

W § 13 uchwały Rada wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co wskazuje, że uznała ja za akt prawa miejscowego.

Natomiast – w ocenie Wojewody Śląskiego – uchwała ta nie stanowi takiego aktu. Nie ustanawia ona przepisów powszechnie obowiązujących, nie wynikają z niej konkretne prawa bądź obowiązki dotyczące mieszkańców miasta, nie nosi cech generalności i abstrakcyjności. Jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, to jest dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, a organ wykonawczy. Miasto wyraża w niej jedynie wolę pośrednictwa w działaniach pomiędzy mieszkańcami, a podmiotami zamierzającymi preferencyjnie traktować osoby zamieszkałe w Katowicach. Podmioty te mogą przystąpić do programu zawierając porozumienie z Katowicami (§ 2 ust. 3 uchwały).

Z powyższego wynika, że uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ani na podstawie przepisów szczególnych. Natomiast nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały m.in. poprzez uzależnienie wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości.

Publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym dowolnych aktów nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Tym samym rada łącząc datę wejścia uchwały w życie z faktem jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego istotnie naruszyła prawo, tj. art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 94 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych ..., co wskazuje na konieczność stwierdzenia jej nieważności.

W skardze Miasto Katowice wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości.

Zarzuciło mu naruszenie:

1. Art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Rada Miasta uchwalając sporną uchwałę przekroczyła kompetencje ustawowe działając bez podstawy prawnej i poza granicami upoważnienia ustawowego, podczas gdy podstawa taka wynika z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Błędną wykładnię art. 40 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała ta nie spełnia kryteriów wymaganych od aktów prawa miejscowego.

3. Art. 42 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że uchwała nie mogła być publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego jako niebędąca aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu Miasto podniosło, że wbrew twierdzeniu organu, normy Programu mają charakter abstrakcyjny i generalny, skierowane są do określonej grupy ludności, stanowiącej ogół mieszkańców Katowic tworząc prawa tej społeczności i nie są zastrzeżone do kompetencji innych organów. Za takim charakterem norm przemawiają zapisy § 2 ust. 1, § 4 i § 5 Programu.

Wynika z nich odpowiednio:

§ 2.1. W ramach realizacji Programu tworzy się system zniżek, ulg, preferencji i uprawnień.

§ 4 ust.1 i 2 określa osoby uprawnione do korzystania z Programu.

§ 5 ust. 1 wskazuje, że potwierdzeniem przysługujących w ramach Programu zniżek, ulg, preferencji i uprawnień jest posiadanie Karty. Pozostałe ustępy § 5 zawierają regulacje dot. Karty jako takiej – określają, że jest wydawana imiennie, że posiada formę dokumentu z tworzywa sztucznego, elektroniczną lub powiązaną z karta płatniczą, wskazują, że może pełnić funkcję karty bibliotecznej stosowanej w MBP w Katowicach, określają, kto może wystąpić z wnioskiem o jej wydanie. Ust. 7 stanowi, że Karta wydawana jest bezterminowo, ograniczeniu maksymalnie do dwóch lat od ich nadania podlegają uprawnienia do zniżek, ulg, preferencji i uprawnień.

Zdaniem Miasta, z treści tych zapisów wynika, że nie są one adresowane do organów wykonawczych, gdyż ich adresatami są przede wszystkim mieszkańcy Katowic. Wykonują one delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Natomiast § 6 zawiera upoważnienie dla Prezydenta Miasta do określenia zakresu przysługującego uczestnikom Programu zniżek, ulg, preferencji i uprawnień oferowanych przez miejskie jednostki organizacyjne w zakresie określonym w § 3 Programu. Takie określenie uprawnień Prezydenta Miasta wypełnia normę art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Natomiast fakt, że stanowienie aktów prawa miejscowego w tym zakresie należy do kompetencji organów gminy, w tym Rady jest utrwalone w orzecznictwie NSA, a stosowne wyroki zostały w skardze powołane, m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2018r., II OSK 2990/17.

Wobec powyższego, organ nadzoru nie dokonując prawidłowej analizy treści Programu przyjął błędnie, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec czego nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Skarżący – za NSA – wyraził pogląd, że wadliwość przywołanej podstawy prawnej nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a więc nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, pod warunkiem, że istnieje norma kompetencyjna "obowiązująca na przyjęcie aktu prawa miejscowego".

Wreszcie skarżący podniósł, że na charakter Programu jako aktu prawa miejscowego wskazuje art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, wyrażający kompetencję rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie ustalania zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Stwierdził, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce komunalnej, upoważniający radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie określenia zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie wskazuje na charakter Programu jako aktu prawa miejscowego, gdyż na podstawie tego przepisu rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia norm i zasad prawidłowego postępowania na terenie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie jest, czy uchwała Rady Miasta ws. wprowadzenia Programu "Katowicka Karta Mieszkańca" stanowi akt prawa miejscowego czy też nie. Wojewoda nie kwestionuje bowiem kompetencji organu stanowiącego do podjęcia uchwały o takiej treści, a istotnego naruszenia prawa dopatruje się jedynie w tym, że Rada – zdaniem Wojewody niezasadnie - nadała jej status aktu prawa miejscowego.

Uchwałą tą Rada Miasta Katowice wprowadziła na terenie miasta ww. Program, w ramach którego stworzyła system zniżek, ulg, preferencji i uprawnień. Wskazała, w jakich obszarach będzie realizowany (kultura, sport, turystyka, oświata, zdrowie, usługi, opłaty parkingowe etc.), jakie osoby są uprawnione do korzystania z niego (mieszkańcy i inne grupy) oraz że potwierdzeniem uprawnień będzie posiadanie Karty. Upoważniła Prezydenta Miasta do określenia zakresu przysługujących zniżek, ulg itd. Postanowiła także, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z treścią powołanego przepisu Konstytucji koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz.713) – dalej powoływana jako u.s.g., z którego wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych norm wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich właściwości, ale także wymóg stanowienia prawa miejscowego wyłącznie na podstawie delegacji ustawowej i w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. Upoważnienie to winno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego i jego przedmiot, a wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej orzeczenia albo aktu jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do działania organu o określonej treści i formie. Z powyższego wynika, że do naruszenia prawa o charakterze istotnym dochodzi wówczas, gdy nie istnieje podstawa prawna (delegacja ustawowa) do regulacji określonej kwestii w uchwale j.s.t., a nie wówczas, gdy podstawa taka istnieje, a jedynie nie została w treści aktu powołana.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdzie w podstawie prawnej uchwały organ powołał:

- Art. 6 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów;

- Art. 7 ust. 1 u.s.g. wskazujący, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

18) promocji gminy;

- Art. 18 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Wyżej cytowane przepisy wskazują, że uregulowane w uchwale zagadnienia istotnie znajdują się w sferze działania Gminy i mogły się stać przedmiotem uchwały. Nie dają one jednak odpowiedzi na pytanie o charakter tego aktu oceniany według kryterium spełniania bądź nie warunków koniecznych do uznania go za akt prawa miejscowego. Istnienie ustawowej podstawy przy podejmowaniu działań przez radę gminy nie przesądza bowiem jeszcze o tym, że uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchwała ma taki charakter, jeśli zawiera przynamniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowaną do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, mającą charakter normatywny tzn. kreujący prawa lub obowiązki. Taki normatywny charakter ma wówczas, gdy określa sposób zachowania się adresatów poprzez wskazanie obejmujących ich nakazów, zakazów lub uprawnień.

Akt ma charakter generalny, jeśli jest skierowany do jakiejś grupy: mieszkańców, obywateli, podatników, a nie do konkretnego adresata. Definiuje on tych adresatów poprzez wskazanie ich cech relewantnych z punktu widzenia danej regulacji, a nie poprzez ścisłe określenie ich z nazwy. Natomiast charakter abstrakcyjny ma wówczas, gdy dotyczy sytuacji powtarzalnych i nie konsumuje się poprzez jednorazowe działanie lub zaniechanie.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że uchwała, którą Wojewoda uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego warunki te spełnia.

Podstawą prawną uprawniającą organ do oceny, że omawiana uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 712 ze zm.).

Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Przepis ten nie wskazuje co prawda organu właściwego, tym niemniej nie można zapominać o treści art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia te mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

Odnosząc powyższe uwagi o cechach aktów prawa miejscowego i podstawach prawnych ich podjęcia w przedmiotowej sprawie do treści uchwały, należy dojść do wniosku, że Rada Miasta zasadnie uznała ją za akt prawa miejscowego.

Akt ten ma charakter generalny - odnosi się do osób wskazanych w § 4 ust. 1 i 2 uchwały. Ma również charakter abstrakcyjny – przewidziane w niej uprawnienia dla adresatów nie konsumują się przez jednorazowe skorzystanie ze zniżki (ulgi); możliwość korzystania z nich będzie istniała tak długo, jak długo uchwała będzie obowiązywać w niezmienionym kształcie.

Nie jest też prawdziwe stwierdzenie Wojewody, że jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, bo dotyczy wyłącznie działalności organu, do którego została skierowana, a jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, lecz organ wykonawczy. Wręcz przeciwnie - uchwała jest skierowana na zewnątrz Gminy, tj. adresatami nie są podmioty pozostające w strukturze Gminy, lecz wobec niej zewnętrzne. Są to osoby fizyczne określone w § 4 ust. 1 i 2 uchwały.

Wreszcie, na podstawie przepisów uchwały jej adresaci uzyskują określone uprawnienia: każdy usługobiorca spełniający określone w uchwale kryteria podmiotowe, który obowiązany jest ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego realizowane w sferze określonej w § 3 uchwały (kultura, sport, wypoczynek itd.) będzie uprawniony do ponoszenia tych opłat z zastosowaniem zniżek, ulg etc., czyli na zasadach bardziej korzystnych niż osoby, które stosownych uprawnień nie posiadają.

Nie polega na prawdzie twierdzenie Wojewody, jakoby "miasto wyrażało jedynie wolę pośrednictwa w działaniach pomiędzy mieszkańcami a podmiotami zamierzającymi preferencyjnie traktować osoby zamieszkałe w mieście Katowice", które mogą przystąpić do Programu zawierając porozumienie z Miastem. § 2 ust. 2 uchwały wprost przewiduje, że system zniżek realizuje miasto Katowice, a inne podmioty jedynie mogą go realizować.

Natomiast szczegółowego określenia, jaki będzie zakres owych zniżek (ulg, preferencji i uprawnień) dokona Prezydent Miasta na podstawie § 6 uchwały, a ten zapis z kolei znajduje oparcie w cytowanym już art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1901/13, który dotyczył uchwały Rady Gminy ws. ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego wyraził analogiczne stanowisko stwierdzając, że "artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie."

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarówno drugi, jak i trzeci zarzut skargi jest zasadny.

Konsekwencją tych ustaleń jest stwierdzenie, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała – wbrew jego stanowisku - istotnie stanowi akt prawa miejscowego, zatem Rada Miasta zawierając w jej § 13 zapis, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nie naruszyła prawa.

Wojewoda uwzględni wyrażone wyżej stanowisko Sądu w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w przedmiocie zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego uchylenie aktu nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a., było konieczne.