IV SAB/Wr 55/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-20	
Data wpływu	2018-03-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Mirosława Rozbicka-Ostrowska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 3397/18	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 149 par. 1 i par. 1 a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
|Sygn. akt IV SAB/Wr 55/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 20 kwietnia 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2018 r., sprawy ze skargi J. J., na bezczynność Wójta Gminy P., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego, wyroku wraz z aktami sprawy;, stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącego kwotę 117 (słownie: sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., , ,	
Uzasadnienie
Skarżący J. J., działający przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy P. wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie przewidzianym ustawą, tj. 14 dni;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 100 zł tytułem wpisu oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa,

4) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Na poparcie skargi podniesiono, że skarżący w dniu [...] stycznia 2018 r. wniósł e-mailem do organu o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej informacji o zarobkach uzyskanych przez sekretarza gminy uzyskanych w 2017 r. z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków specjalnego, funkcyjnego, za wieloletnią pracę. Jako dowód załączono do skargi wydruk tej wiadomości mailowej skarżącego. Dalej zaś skarżący podał, że w terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił informacji w żadnej formie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie wezwał do usunięcia braków (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, wskazując, że wbrew twierdzeniom skargi skarżący nie doręczył organowi przedmiotowego wniosku. Pracownik organu zweryfikował bowiem przychodząca pocztę elektroniczną i nie odnalazł wśród niej wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanego rzekomo w dniu [...] stycznia 2018 r. Co więcej, autor skargi na bezczynność organu nie wykazał nawet aby przedmiotową wiadomość e-mail wysłał. Załączony do skargi wydruk z serwisu Gmail nie potwierdza wysłania wiadomości, a jedynie jej treść oraz to, że załącznikiem był plik o nazwie [...]. Nawet przy założeniu, że wiadomość została wysłana, czego organ nie potwierdza, niemożliwym jest ustalenie, że plik o nazwie [...] to dokument o treści załączonej do skargi. Mając powyższe na względzie brak jest w ocenie organu podstaw do przypisania organowi bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, który nie został mu doręczony, ani też co do którego nie przedstawiono dowodu jego wysłania, a także tego co kryje się pod nazwą załącznika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.; zwanej poniżej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; dalej przywoływana jako "ustawa") nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). W przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach udostępnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. przykładowo wyroki WSA: w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest okoliczność charakteru prawnego żądanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, lecz ustalenie, czy w istocie do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. wpłynął nadany zwykłą pocztą elektroniczną wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Z oczywistych względów nie można by było w ogóle stwierdzać bezczynności organu, gdyby żądanie o udostępnienie informacji publicznej nie dotarło do podmiotu zobowiązanego.

Strony zaprezentowały przeciwstawne twierdzenia w tej mierze z tym, że skarżący uprawdopodobnił wysłanie wniosku, bowiem załączył do skargi wydruk wiadomości e-mail, z załączonym plikiem o nazwie "[...]", stanowiącym jak twierdzi - wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego wydruk także załączył do skargi. Z treści wydruku wiadomości e-mail wysłanej z adresu Gmail wynika, że skierował ją nie na oficjalną elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP, lecz na prawidłowy adres zwykłej poczty elektronicznej organu, to jest [...] Organ nie zaprzeczył, że używa takiego adresu poczty elektronicznej, jest on zresztą uwidoczniony na stronie "www" organu w Internecie.

W zakresie ustalenia na kim spoczywa ciężar dowodu i kto ewentualnie ponosi ryzyko związane z możliwością braku dostarczenia wiadomości nadanej zwykłą pocztą elektroniczną wypowiadał się wielokrotnie i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach – na przykład z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08, z dnia 16 września 2016 r. I OSK 1924/16, z 5 grudnia 2017 r. I OSK 748/17, z 10 września 2015 r. I OSK 1968/15, z 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15, z 5 listopada 2015 r. I OZ 1414/15, z 16 lutego 2016 r. I OSK 2186/14, z 18 listopada 2015r. I OSK 2897/15, z 5 grudnia 2017 r. I OSK 748/17; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA - CBOSA).

Generalnie, na podstawie prezentowanych tamże słusznych motywów, co do zasady przy nadaniu wniosku poprzez e-mail, na oficjalnie podany do powszechnej wiadomości elektroniczny adres organu, należy przyjąć istnienie domniemania faktycznego, że tak nadany wniosek dotarł do organu, co z kolei jest równoznaczne z zainicjowaniem opisanej wyżej ustawowej procedury w zakresie udostępniania przez organ informacji publicznej, w tym w zakresie obowiązujących organ terminów do załatwienia wniosku.

I tak w wyroku z 5 grudnia 2017 r. o sygnaturze I OSK 748/17 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że artykuł 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani żaden inny jej przepis nie określa w jakiej formie powinien zostać złożony wniosek i dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania, przy czym postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest całkowicie odformalizowane, bowiem jego charakter ma sprzyjać możliwości szybkiego uzyskania oczekiwanej informacji publicznej. Komunikacja elektroniczna ma szereg zalet; jest szybka, ogólnie dostępna i pozwala na niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jej wadą jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które spowodują, że wniosek faktycznie wysłany nie dotrze do adresata. Należy w tej sytuacji rozważyć jaką pozycję mają obie strony postępowania i ewentualny konflikt rozwiązać tak aby szanse i możliwości tych stron były równorzędne. Jak dalej NSA stwierdził - osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nie posługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata. W innej sytuacji jest organ czy też podmiot nie będący organem, a zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Z reguły dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, której zadaniem jest takie zorganizowanie systemu komunikacji internetowej aby informacje wysyłane pod adres elektroniczny były w sposób właściwy odbierane. Twierdzenie adresata wniosku, iż wniosku takiego nie otrzymał wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa.

Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że nie otrzymał (nie odebrał) tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy organu (obsługującego go urzędu) lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej – co obciąża ten organ (vide postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 oraz z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15).

Mając na uwadze powyższe, skoro skarżący uprawdopodobnił wysłanie drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2018 r. wniosku o informację publiczną, opartą na normie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b oraz pkt 5 lit.c ustawy, a nie otrzymał odpowiedzi w przepisanym prawem terminie, to przy braku odmiennych okoliczności należało przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż otrzymał wniosek w dacie nadania go przez skarżącego drogą elektroniczną, a w każdym bądź razie organ nie obalił domniemania w tym względzie.

Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie zaś z § 1a powołanego artykułu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W opisanej sytuacji należało zatem na mocy pkt 1 § 1 art. 149 p.p.s.a. zobowiązać organ do załatwienia wniosku, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygając zaś sprawę na gruncie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (o czym mowa w pkt II sentencji wyroku), należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności z przedstawionych już wyżej powodów, natomiast Sąd nie uznał by przejawiała ona cechę rażącego naruszenia prawa, w szczególności z tej racji, że nie nastąpił znaczny upływ czasu od momentu wpływu wniosku do dnia złożenia skargi oraz daty wyrokowania w sprawie.

O kosztach postępowania (w pkt III) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a., Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (§ 2).

Wyjątek od powyższej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Zatem w stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek zależy od swobodnej oceny sądu. Ocena ta musi jednak uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika był niewielki. Skarga została opracowana w sposób uniwersalny, bez szczególnej specyfikacji dotyczącej sprawy (poza wskazaniem organu) co umożliwia składanie kolejnych skarg bez dodatkowego nakładu pracy (jak wynika z bazy CBOSA skarżący złożył ponad [...] skarg na bezczynność, w tym do tutejszego Sądu co najmniej kilkanaście). Z urzędu jest wiadomo, że skarżący reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, wywiódł wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej. Tym samym zasadne stało się odstąpienie od zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika (art. 206 p.p.s.a.).

Powyższe stanowisko zostało przedstawione m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016r., sygn. akt I OZ 903/16, z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt I OZ 686/16. Również w wyroku z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 2642/16, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożenie skargi strony skarżącej reprezentowanej przez adwokata, nie stanowiło realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającego z art. 1 (ust. 1) i art. 2 (ust. 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jego nadużycie. Dalej Sąd podał, że nadużyciem prawa jest zatem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji (vide postanowienie NSA z dnia 16 października 2015 r., I OSK 1992/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15). Podobnie jak w sprawie, w której zapadł wskazany wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., zauważono, że działanie wnioskodawcy oraz ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej znanych sądowi z urzędu – nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Może natomiast wysoce świadczyć o chęci uzyskania przez pełnomocnika wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność.

W tej sytuacji w kwocie zasądzonych kosztów postępowania w niniejszej sprawie Sąd ujął tylko zwrot dokonanego wpisu sądowego oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.