II SA/Kr 445/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-08	
Data wpływu	2016-04-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Mariusz Kotulski	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II OSK 2667/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 8 , 84 , 107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1422; par 3 pkt 6; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia skargę oddala.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 lutego 2016 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.- zwana dalej także w skrócie ustawą środowiskową) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia 10 czerwca 2015 r., znak: [...] , w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku usługowego ze stacją paliw oraz infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...] , gmina J. , powiat [...] , województwo [...] ", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w związku z wnioskiem M.B. z dnia 10 lipca 2014 r. , do którego dołączono: kartę informacyjną przedsięwzięcia wraz z jej zapisem na informatycznym nośniku danych, poświadczoną kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:500, wypis z rejestru gruntów, wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji środowiskowej. Streszczając następnie przebieg postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie umieszczono na stronie internetowej Gminy J. , czym wypełniono dyspozycję art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zapewniając udział społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. W okresie 14 dni od dnia ogłoszenia strony postępowania – K.G. , D. i P.H. , A.G. , J.S. oraz A. i A.M. - wniosły sprzeciw w sprawie realizacji inwestycji. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji uznał za strony postępowania A. i A.M. , w związku ze złożonym przez nich wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2014 r., a w dniu 25 lipca 2014 r. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o wyrażenie opinii, czy dla wnioskowanego przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu, wraz z ewentualnym określeniem jego zakresu.

Opinią sanitarną Nr [...] znak: [...] z dnia 1 sierpnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji oraz sporządzenia raportu.

Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. opinią z dnia 11 sierpnia 2014 r. znak: [...] , zakwalifikował przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdzając konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu. W opinii tej zwrócono uwagę, że przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na terenie działek, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w J. z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w części obejmującej sołectwa: [...] ,[...] ,[...] ,[...] (Dz. Urz. Woj. [...] .), w dominującej części oznaczone są symbolem UP - tereny usług publicznych. Z zapisów § 10 planu nie wynika w sposób jednoznaczny możliwość zlokalizowania na tym terenie stacji paliw.

Z uwagi na bliską odległość planowanej inwestycji od zabytkowego kościoła pod wezwaniem św. [...] w O. , w dniu 5 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie o "poszerzeniu stron postępowania o Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. - Delegatura w N.

W dniu 19 sierpnia 2014 r. zawiadomiono strony, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami , wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Po zapoznaniu się 29 sierpnia 2014 r. z aktami sprawy w dniu 4 września 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - Delegatura w N. znak: [...] , w której wskazano, że planowana inwestycja stwarza realne zagrożenie dla znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie drewnianego kościoła p.w. [...] wpisanego do rejestru zabytków oraz wnętrza tego kościoła wpisanego do rejestru zabytków ruchomych. W opinii tej Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. - Delegatura w N. zgłosił sprzeciw wobec planowanej inwestycji, jak też wskazał, że planowana stacja paliw nie zalicza się do usług publicznych, a w związku z tym nie może być w tym rejonie lokalizowana i przewidywana do realizacji.

Po szczegółowej analizie materiałów zgromadzonych w sprawie oraz uzyskanych opinii i uzgodnień Wójt Gminy J. uznał, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami planu miejscowego i w dniu 8 września 2014 r. wydał decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań.

Decyzja ta została zaskarżona przez wnioskodawcę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , które decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r., znak: [...] , uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania zastosowano się do wskazówek organu odwoławczego zawartych w decyzji kasatoryjnej. W szczególności organ zweryfikował krąg stron postępowania, ustalając m.in. następców prawnych zmarłych M.G. , A.G. oraz J.G. , w osobach F.G. , H.G. i E.Z. Organ odmówił natomiast przyznania statusu stron postępowania Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków oraz A.M. i A.M. .

Nadto organ pierwszej instancji zlecił w dniu 16 marca 2015 r. biegłemu mgr inż. arch. J.B. opracowanie opinii urbanistycznej w przedmiocie zgodności planowanego przedsięwzięcia obejmującego m.in. budowę stację paliw w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w O. z ustaleniami planu miejscowego.

W dniu 27 kwietnia 2015 r. wystąpiono do stron postępowania z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy skorzystali P.H. oraz wnioskodawca, przy czym wyłącznie wnioskodawca zgłosił w dniu 7 maja 2015 r. - uwagi do sporządzonej przez biegłego opinii urbanistycznej. Treść tych uwag organ przesłał następnie do biegłego z prośbą o ustosunkowanie się do nich w formie opinii uzupełniającej, którą biegły sporządził w dniu 22 maja 2015 r.

W dniu 25 maja 2015 r. Wójt Gminy J. ponownie wystąpił do stron postępowania z zawiadomieniem w trybie art. 10 §1 k.p.a. W dniu 2 czerwca 2015 r. z aktami sprawy zapoznał się wnioskodawca wraz ze swoim pełnomocnikiem.

W uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji odmownej organ pierwszej instancji przytoczył treść opinii urbanistycznej z dnia 23 marca 2015 r. wraz z zawartymi w niej wnioskami, z których wynika m.in. iż lokalizacja stacji paliw na działkach nr [...] i [...] w O. jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Równocześnie organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji treść opinii uzupełniającej. Po szczegółowej analizie materiałów zgromadzonych w sprawie Wójt Gminy J. stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami planu miejscowego. W tym zakresie wyjaśnił, że tereny przeznaczone pod realizację przedsięwzięcia oznaczone są w planie symbolem "UP"- tereny usług publicznych, które zgodnie z § 10 planu miejscowego są przeznaczone na cele działalności usługowej w zakresie; administracji państwowej i samorządowej, bezpieczeństwa publicznego, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu, itp. W ocenie organu oznacza to, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest zbędne - zgodnie bowiem z zapisem art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Składając odwołanie od powyższej decyzji wnioskodawca domagał się jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 40 § 2 oraz art. 107 k.p.a., jak też niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem "UP". W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z interpretacją zapisów planu miejscowego zawartą w opinii biegłego mgr inż. arch. J.B. , w szczególności ze stanowiskiem jakoby lokalizacja stacji paliw na działkach nr [...] i nr [...] w O. była sprzeczna z ustaleniami tego planu. Powołując się na zapisy zawarte w § 10 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. a), § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 pkt 6 planu, wskazując jednocześnie, że w § 10 ust. 1 wymienione zostały obiekty, które mieszczą się w definicji obiektów usług publicznych, przy czym lista ta nie jest zamknięta, a dodatkowo - przez zapis w ust. 2 pkt 1a, mówiący o dopuszczeniu lokalizacji w tym terenie budynków użyteczności publicznej, definiowanych przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - została ona poszerzona o wszelkie budynki użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącego z przytoczonych wyżej ustaleń planu miejscowego oraz przepisów powołanego rozporządzenia wynika, że inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego (handel i gastronomia) ze stacją paliw oraz infrastrukturą towarzyszącą nie jest sprzeczna z ustaleniami planu. Ustalenia planu ani nie wykluczają, ani nie uznają za niedopuszczalną realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo tego, że w planie stosuje się takie zapisy. Pogląd taki podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r.

Nadto M.B. zarzucał, że Wójt Gminy J. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako argument przemawiający za odmową powołuje się na lokalizację planowanej inwestycji w bliskim sąsiedztwie kościoła p.w. Św. [...] w O. Kościół wraz z otoczeniem posiada wyznaczoną strefę ochrony konserwatorskiej, która nie obejmuje działek nr [...] i nr [...] , obręb [...] , na których planowana jest inwestycja, a nawet nie sąsiaduje z nimi bezpośrednio. Z § 8 planu miejscowego wynika, że organ ochrony zabytków zajmuje stanowisko tylko w przypadku obiektów wpisanych do rejestru zabytków i w obrębie wyznaczonej w planie strefy ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżącego nadinterpretacją jest również stwierdzenie, powtórzone za autorem opinii urbanistycznej, że "ustalenie mówiące o ochronie otwartego przedpola widokowego jest tu szczególnie istotne, gdyż lokalizacja obiektów budowlanych w zbliżeniu do drogi krajowej może pozostawać w konflikcie z tym wymogiem, stanowiąc element zabudowy otwartego przedpola widokowego zabytkowego kościoła prowadzący do pogorszenia jego ekspozycji". Powyższe oznaczałoby bowiem, że na przedmiotowych działkach nie będzie możliwa realizacja żadnych obiektów budowlanych, w tym budynków administracji państwowej i samorządowej, bezpieczeństwa publicznego, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu itp. Skarżący przypomniał również, że Wójt w toku postępowania zwrócił się do organów uzgadniających z pytaniem o potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które to organy zgodnie uznały, że przeprowadzenie takiej oceny i opracowanie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest konieczne. Odwołujący zwraca również uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie jest organem uprawnionym do oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, a zawarte w opinii tego organu stwierdzenia wykraczają poza jego kompetencje i nie mogą być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na koniec M.B. zarzucił, że w toku postępowania został naruszony art. 40 § 2 k.p.a., albowiem pomimo dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa dla E.D. korespondencja w sprawie była kierowana do wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania wskazało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest następstwem ponownego materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy J. zostało wszczęte na skutek wniosku pana M.B. z dnia 7 lipca 2014 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowego ze stacją paliw oraz infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...]

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tychże przedsięwzięć określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 3 pkt 35 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą m.in.: instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego. Zważyć przy tym należy, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest warunkiem koniecznym dla możliwości ubiegania się o uzyskanie decyzji, koncesji lub zezwolenia wymienionego w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, względnie dokonania skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a tego artykułu.

Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych rodzajów inwestycji, których ten warunek nie dotyczy. Z powołanego przepisu wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy - a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że stanowisko organu pierwszej instancji co do braku spełnienia przez planowane przedsięwzięcie przesłanki zgodności lokalizacji z przepisami obowiązującego planu miejscowego jest prawidłowe. W stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że teren planowanego przedsięwzięcia, stanowiący działki ewidencyjne nr [...] ,[...] , obr. [...] , położony jest w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w J. z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w części obejmującej sołectwa: [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Działki inwestycyjne położone są m.in. w terenie oznaczonym w planie symbolem "UP", stanowiącym tereny usług publicznych (§ 5 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego). Przepisem określającym przeznaczenie terenów usług publicznych "UP" jest § 10. Jak wynika z § 10 ust. 1 planu miejscowego tereny oznaczone tym symbolem przeznacza się na cele działalności usługowej w zakresie: administracji państwowej i samorządowej, bezpieczeństwa publicznego, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu itp. Jednocześnie w § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 planu zawarto zapis, zgodnie z którym dla terenów o których mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady zagospodarowania oraz warunki i standardy kształtowania zabudowy: 1) dopuszcza się lokalizację: a) obiektów związanych z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1, w tym budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, b) budynków mieszkalnych, gospodarczych i garaży, o ile są niezbędne dla właściwego wykonywania działalności, o której mowa w ust. 1, przy czym ich powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 20 % powierzchni użytkowej budynków o funkcji usługowej, c) zieleni urządzonej, urządzeń sportu i rekreacji, obiektów malej architektury, d) urządzeń komunikacji kołowej i pieszej, w tym zespołów parkingowych, e) urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych, 2) dopuszcza się przeznaczenie do 20 % powierzchni użytkowej budynków na cele handlu i gastronomii oraz usług innych niż wymienione w ust. 1, nie oddziałujących znacząco na środowisko. W ocenie Kolegium, jakkolwiek wyliczenie rodzajów działalności usługowej zawarte w § 10 ust. 1 planu nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy posłużenie się przez uchwałodawcę skrótem od wyrażenia "temu podobne", niemniej podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji, że wszelkie niewymienione w tym przepisie formy (rodzaje) działalności usługowej, aby mogły zostać uznane za dopuszczalne winny spełniać warunek podobieństwa do form działalności w tym przepisie wymienionych.

W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dopuścił i przeprowadził dowód z opinii biegłego urbanisty mgr iż. arch. J.B. na okoliczność zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego. Analizując treść tej opinii (k. [...] akt sprawy), w tym zwłaszcza rozważania zawarte na str. 3 tej opinii, należy podzielić stanowisko biegłego urbanisty, że za spełniające warunek "podobieństwa" należy uznać wyłącznie te rodzaje działalności usługowej, które należą do jednego z działów gospodarki, reprezentowanych przez usługi wprost wymienione w § 10 ust. 1 planu miejscowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności usługowej nie zaliczają się do takich działów gospodarki jak handel, czy transport, do należy przedsięwzięcie planowane przez inwestora. Za słuszne i prawidłowe należy uznać również te rozważania biegłego urbanisty, w których zwraca on uwagę, że za spełniające warunek "podobieństwa" winny być uznane tylko te rodzaje działalności, których stopień ewentualnego oddziaływania na środowisko nie kwalifikuje do zaliczenia ich do przedsięwzięć mogących zawsze lub choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Mając zaś na uwadze, że stacja paliw zalicza się do tych drugich przedsięwzięć, trudno uznać by przedsięwzięcie to można było uznać za "podobne" do przedsięwzięć (rodzajów działalności) w tym przepisie wprost wymienionych.

Prawidłowości powyższej wykładni nie stoi na przeszkodzie fakt, że w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a planu miejscowego uchwałodawca wskazał, iż na terenach usług publicznych oznaczonych w planie symbolem "UP" dopuszcza się lokalizację budynków użyteczności publicznej, których definicję - w myśl odesłania z § 2 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego - zawarto w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu. Przepis § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a planu wyraźnie wskazuje bowiem, że chodzi w tym przypadku wyłącznie o budynki użyteczności publicznej (jak też budynki zamieszkania zbiorowego) będące obiektami związanymi z wykonywaniem działalności, o której mowa w analizowanym wyżej § 10 ust. 1 planu. Tym samym przepisy planu dopuszczają na tym terenie lokalizację wyłącznie tych spośród rodzajów budynków użyteczności publicznej wymienionych w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które są związane z wykonywaniem działalności, o której mowa w § 10 ust. 1 planu.

Prawidłowość powyższej wykładni przepisów § 10 ust. 1 i ust. 2 planu potwierdza również fakt, że w przepisach przedmiotowego planu równolegle z terenami oznaczonymi symbolem "UP" wyznaczono także tereny oznaczone symbolem "UC", stanowiące zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego tereny usług o charakterze komercyjnym. W przepisach regulujących zasady zagospodarowania tych terenów, zawartych w § 11, odmiennie niż w przypadku analizowanych wyżej przepisów § 10 wyraźnie przewidziano, iż są one przeznaczone na cele działalności w zakresie np. handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, czy też obsługi pasażerów w ruchu drogowym. Również zakaz wynikający z § 10 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, dotyczący tych terenów, wskazuje co do zasady na dopuszczalność realizacji na tych terenach przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako tych dla których sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko w świetle przepisów ustawy środowiskowej nie jest obligatoryjne. Z porównania przepisów regulujących zasady zagospodarowania terenów "UP" i "UC" wynika zatem, że możliwości i sposoby zagospodarowania terenów "UP" zostały znacznie bardziej ograniczone aniżeli w przypadku terenów "UC", na których przewidziano znacznie szerszy katalog dopuszczalnych rodzajów działalności, jak i co do zasady dopuszczono m.in. prowadzenie działalności uciążliwej dla środowiska. Wykładnia systemowa i celowościowa tych postanowień wskazuje zatem, że intencją uchwałodawcy było przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolem "UP" wyłącznie pod działalność wyraźnie wymienioną w § 10 ust. 1 planu miejscowego, względnie pod działalność posiadającą cechę podobieństwa z taką działalnością. Powyższe przepisy planu miejscowego nie powinny być tym samym interpretowane rozszerzająco. Władztwo planistyczne przyznane radzie gminy obejmuje możliwość kształtowania ładu przestrzennego w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na potrzeby których możliwe jest np. kształtowanie definicji pojęć użytych w planie. W przypadku gdy jakieś pojęcie w danym akcie nie zostało zdefiniowane, wówczas organ administracji publicznej zobowiązany do wydania indywidualnego aktu uwzględniającego przepisy aktu prawa miejscowego winien dokonać wykładni zapisów planu w kontekście treści przepisów powszechnie obowiązujących i okoliczności faktycznych danej sprawy. Pamiętać jednak należy, że w myśl art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej organ ma obowiązek przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzić czy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wystarczy zatem stwierdzenie braku sprzeczności z ustaleniami planu, lecz ustawodawca wymaga stwierdzenie "zgodności" z planem.

Zdaniem Kolegium w sprawie zaistniała przesłanka wydania w stosunku do inwestora decyzji odmownej z uwagi na stwierdzony brak zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego planu miejscowego. Przy takich zaś prawidłowych ustaleniach organu pierwszej instancji podniesiony w odwołaniu zarzut niezgodności wydanej decyzji z postanowieniami planu miejscowego należało uznać za bezzasadny.

Za słuszny natomiast Kolegium uznało zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 40 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim organ - pomimo dołączenia do akt pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora E.D. oraz W.D. - korespondencję w sprawie, w tym zaskarżoną decyzję, doręczył bezpośrednio odwołującemu, z pominięciem prawidłowo ustanowionego pełnomocnictwa. Niemniej jednak mając na uwadze, że powyższe uchybienie proceduralne nie spowodowało dla strony ujemnych konsekwencji, pozostając bez wpływu na terminowe wniesienie przez pełnomocnika inwestora odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium uznało, że powyższe nie może stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy J.

M.B. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia decyzji organu drugiej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez bezpodstawne uznanie planowanego przedsięwzięcia za niezgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia 22 marca 2004 r. w części obejmującej sołectwa: [...] ,[...] ,[..] ,[...]

- art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego;

- 84 ust. 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności, które nie powinny podlegać przedmiotowemu dowodowi;

- art. 8 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu skarżący podnosił, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, planowane przedsięwzięcie jest zgodne postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując wykładni treści wskazanego powyżej planu miejscowego należy przede wszystkim powołać się na treść § 10 ust. 1, zgodnie z którym tereny usług publicznych ("UP") przeznacza się na cele działalności usługowej w zakresie: administracji państwowej i samorządowej, bezpieczeństwa publicznego, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu itp. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że analiza treści powyższego przepisu wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie nie ma charakteru enumeratywnego. Rada Gminy w J. podejmując powyższą uchwałę dopuściła zatem możliwość lokalizacji na obszarze oznaczonym symbolem "UP" również działalności usługowej, która nie została wyliczona w § 10 ust. 1 planu miejscowego. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na niemożność zaliczenia stacji paliw do usług, o których mowa w powyższym przepisie planu miejscowego. Usługi świadczone w związku z prowadzoną stacją paliw polegają bowiem na obsłudze pasażerów w transporcie drogowym, a tym samym są istotne z punktu widzenia publicznego tak samo, a może i bardziej niż bezpośrednio wymienione w planie miejscowym z zakresu przykładowo obsługi bankowej, czy też usług biurowych. Nie sposób przy tym uznać za uzasadnione stanowisko organów obu instancji, że działalność związana z prowadzeniem stacji paliw nie jest podobna do form działalności w tym przepisie wymienionych. Planowane przedsięwzięcie również ma bowiem istotne znaczenie dla społeczeństwa, co wskazuje na jej podobieństwo do innych działalności wskazanych w § 10 ust. 1 planu miejscowego. Tym samym, należy uznać za błędne stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez organy obu instancji.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w myśl § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwałodawca dopuścił na terenach usług publicznych oznaczonych w planie symbolem "UP" lokalizację budynków użyteczności publicznej. Równocześnie w § 2 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego zawarte zostało odesłanie do definicji budynku użyteczności publicznej zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z treścią § 3 pkt 6 wyższej wskazanego rozporządzenia pod pojęciem "budynek użyteczności publicznej" należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Z powyższego wynika zatem, że Rada Gminy w J. dopuściła na terenie oznaczonym symbolem "UP" lokalizację budynków użyteczności publicznej, w tym budynków przeznaczonych do obsługi pasażerów w transporcie drogowym (czyli również stacji paliw). Równocześnie jak wskazano powyżej, działalność związana z prowadzeniem stacji paliw ma związek z wykonywaniem działalności, o której mowa w § 10 ust. 1 planu miejscowego. Okoliczność ta stanowi zatem dodatkowy argument świadczący o dopuszczalności lokalizowania stacji paliw na obszarze oznaczonym symbolem "UP".

Zdaniem skarżącego nie sposób także twierdzić, że lokalizacja stacji paliw na terenie "UP" jest niedopuszczalna z tego powodu, że w treści § 10 nie zawarto jednoznacznego zapisu o możliwości lokalizacji takich obiektów budowlanych, jak ma to miejsce między innym w zapisach dotyczących obszarów oznaczonych symbolem "UC" stanowiących tereny usług o charakterze komercyjnym. Stacje paliw ze względu na ich charakter, należy zaliczyć do kategorii usług publicznych. Tym samym w niniejszej sprawie nie było konieczne dodatkowe wymieniane stacji pali jako usług dopuszczalnych na terenach "UP", tak jak to ma miejsce w przypadku terenów "UC". Możliwość lokalizacji stacji paliw na terenach "UP" wynika bowiem jednoznacznie z samej treści § 10 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 planu miejscowego pomimo braku ich bezpośredniego wymienienia w tych przepisach.

Niezależnie od powyższego ograniczenia prawa własności zawarte w planie miejscowym nie powinny być przez organ domniemywane. Wszelkie wątpliwości i rozbieżności dotyczące interpretacji zapisów planu nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony, tym bardziej że prowadzi to do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takie działanie organów jest również nie do pogodzenia z zasadą uwzględniania interesu obywateli w postępowaniu oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Organy obu instancji bezzasadnie zatem uznały planowane przedsięwzięcie za niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko przez nie zaprezentowane jest przy tym konsekwencją przeprowadzenia nieprawidłowej wykładni zapisów przedmiotowego planu miejscowego. Wykładnia ta stanowi przejaw interpretacji rozszerzającej na niekorzyść inwestora, którą należy uznać za niedopuszczalną z punktu widzenia zasad ogólnych k.p.a.

Dalej skarżący zarzucał, że wydane rozstrzygnięcia opierają się w istotnym zakresie na treści opinii biegłego urbanisty, która została sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji na okoliczność zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego. Powołanie dowodu z opinii biegłego na wskazaną powyżej okoliczność nie było w niniejszej sprawie dopuszczalne. Postanowienia planu stanowią bowiem źródło prawa miejscowego, którego interpretacja nie należy do kompetencji biegłego, lecz do zadań organów administracji publicznej. W związku z tym nie sposób uznać za zasadne zlecanie biegłemu urbaniście dokonania wykładni przepisów prawa, które mają w sprawie zostać zastosowane przez organ. Prawidłowa wykładnia nie stanowi bowiem zagadnienia, które przekracza zakres wiadomości posiadanych przez pracowników organu administracji publicznej. Tym samym w niniejszej sprawie organy obu instancji opierając się na opinii biegłego przeprowadzonej na okoliczność prawidłowej wykładni przepisów prawnych, naruszyły przepis art. 7 w zw. z art. 84 ust. 1 k.p.a.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. rozpoznając poprzednio złożone odwołanie stwierdziło w decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r., znak: [...] że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. W związku z tym budzi istotne wątpliwości okoliczność, że przy niezmienionym stanie faktycznym te same przepisy planu miejscowego są interpretowane przez ten sam organ w sposób diametralnie odmienny. Należy bowiem uznać za naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym za niedopuszczalne, działanie organu, które polega na radykalnej zmianie uprzednio jednoznacznie wyrażonego stanowiska. Takie działanie organu stanowi niewątpliwe naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zasadność zaprezentowanego powyżej stanowiska w pełni potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, zgodnie z którym nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami.

Treść uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa.

W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie organów obu instancji nie zawiera praktycznie żadnego z wymienionych powyżej elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Organ pierwszej instancji błędnie oparł się w dużym zakresie na treści opinii biegłego urbanisty, która sporządzona została na okoliczność prawidłowej interpretacji przepisów planu miejscowego. W świetle zasady pogłębiania zaufania do działań organów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. powinno wyjaśnić, dlaczego nie zważając na powyższa zasadę dokonało tak istotnej zmiany swojego stanowiska prawnego zaprezentowanego uprzednio w niniejszej sprawie.

Dodatkowo skarżący podnosił, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8,11 k.p.a., a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca decyzja organu pierwszej instancji zostały wydany na podstawie o przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Stosownie do art. 80 ust. 2 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących oraz dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych.

Kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji są następstwem stwierdzenia, że sporne przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi uchwała Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w części obejmującej sołectwa: [...] ,[...] ,[...] ,[...] (Dz. Urz. Woj. [...] ). Ocenę zgodności z prawem powyższych decyzji determinuje zatem to, czy organy administracji publicznej dokonały właściwej wykładni przepisów planu miejscowego oraz czy prawidłowo zastosowały te przepisy w odniesieniu do przedsięwzięcia opisanego we wniosku inwestora.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie było przy tym, że działki nr [...] i [...] obręb[...] , objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone są m.in. w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "UP".

Zgodnie z § 10 ust. 1 planu miejscowego, tereny usług publicznych ("UP") przeznacza się na cele działalności usługowej w zakresie: administracji państwowej i samorządowej, bezpieczeństwa publicznego, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu itp. W myśl § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a dla terenów, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się lokalizację obiektów związanych z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1, w tym budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego. Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, wyrażenia: zabudowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, budynek użyteczności publicznej, budynek zamieszkania zbiorowego, budynek rekreacji indywidualnej, budynek gospodarczy - należy rozumieć zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 3 pkt 6 tego rozporządzenia (tekst jednol. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 – dalej oznaczone jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku użyteczności publicznej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny.

Zdaniem skarżącego z uwagi na dopuszczenie na terenie usług publicznych "UP" celów działalności usługowej oraz lokalizacji z nią związanych budynków, w tym budynków użyteczności publicznej, lokalizacja planowanej stacji benzynowej, jako budynku użyteczności publicznej, jest zgodna z planem miejscowym. Stacja benzynowa będzie budynkiem przeznaczonym do obsługi pasażerów w ruchu drogowym, a co za tym idzie – będzie w rozumieniu rozporządzenia i planu miejscowego budynkiem użyteczności publicznej, a więc jej lokalizacja zgodna jest z § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a.

W ocenie Sądu za przyjęciem takiego zapatrywania mogłaby przemawiać jedynie wyrywkowa i pobieżna wykładnia językowo-logiczna powyższego przepisu planu w związku z § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonywana jednak z pominięciem całego tekstu §10 i innych przepisów planu miejscowego oraz bez uwzględnienia wyników celowościowej.

Wykładnia językowa winna być podstawowym, ale nie wyłącznym narzędziem interpretacji przepisów prawa. Orzecznictwo wskazuje, że tej metody używać należy w pierwszej kolejności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znacznie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tematu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (wyrok z 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK 1999, nr 5, poz. 96). W przypadku, gdy mamy do czynienia z przepisem którego treść jest jasna, brak jest potrzeby stosowania wykładni pozajęzykowej (systemowej lub funkcjonalnej). W powyższego świetle należy przyjąć, iż trzeba opierać się na rezultatach wykładni językowej i dopiero, gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, korzystać z wykładni systemowej. Jeśli natomiast, również wykładnia systemowa nie doprowadza do wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych, należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., I OSK 60/07, Lex Omega nr 230279).

Trzeba jednak zauważyć, że sytuacje, w których gramatyczna wykładnia pojedynczego przepisu przyniesie rezultat zadowalający są stosunkowo rzadkie w praktyce, stąd też w nauce prawa postuluje się trafnie zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, 3.1.3., Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2006). Wskazuje się przy tym, że dla ustalenia prawidłowej treści przepisu zawsze będzie konieczne posłużenie się różnymi metodami wykładni, natomiast znaczenia metody językowej nie powinno się przeceniać, a poprawność jej rezultatów należy dodatkowo weryfikować (tak W. Jakimowicz, Wykładnia..., 3.1.1.1). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W pewnych określonych sytuacjach można, a nawet należy od tej zasady odstąpić, dając prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej (tak B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, 4.2. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011). Kwestia ta została również dostrzeżona przez orzecznictwo, które wskazuje m. in., że wykładnia gramatyczno-słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę procesu rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie jeżeli nie przede wszystkim – celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 1995 r., sygn. akt III AZP 2/95, OSNP 1995/15/182). Założenie wskazujące na swoisty prymat wykładni językowej przepisów nie może prowadzić do całkowitej negacji możliwości wykładni systemowej czy celowościowej tych przepisów. Innymi słowy, jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni (...) powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie dogmatyczne założenie swoistej "wyższości" jednego rodzaju wykładni nad innymi. W doktrynie prawa ugruntowane jest stanowisko, że dokonując wykładni przepisów prawa nie należy się ograniczać do jednego tylko jej rodzaju (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Po 613/10, Lex Omega nr 757303). Oczywiście, wszystkie wykorzystane metody wykładni winny prowadzić do jednoznacznego, spójnego rezultatu. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że odwoływanie się do innych, aniżeli wykładnia gramatyczna, sposobów interpretacji przepisów prawa jest zaś niedopuszczalna, jeśli wykładnia ta prowadzi do ustalenia hipotezy normy prawnej sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładanego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 657/10, Lex Omega nr 1606916). Należy rozumieć to w ten sposób, że wykładnia celowościowa czy systemowa nie mogą prowadzić do rezultatów wyraźnie sprzecznych z rezultatem wykładni językowej danego pojęcia, użytego w przepisie. Mogą natomiast skutkować rozszerzeniem albo zawężeniem rozumienia tego pojęcia w odniesieniu do czysto językowego jego znaczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z językiem potocznym pojęcie "usługi publiczne" oznacza zwykle działalność służącą do zaspokajania potrzeb ludzkich, dotyczących ogółu ludzi, służących ogółowi, dostępnych dla wszystkich. Przymiotnik "publiczny" jest związany często z jakimś urzędem, z jakąś instytucją i znaczy również - powszechny, społeczny nieprywatny. Z kolei przymiotnik "komercyjny" oznacza przynoszący dochód, obliczony na zysk, uzależniający działanie od ekwiwalentu pieniężnego, towarowego, handlowy, kupiecki. Zatem usługi komercyjne charakteryzują takie właśnie cechy.

Interpretując dalej pojęcia "usług publicznych", a także "budynków użyteczności publicznej" w rozumieniu § 10 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a planu miejscowego niezbędne jest skorzystanie z wykładni systemowej i sięgnięcie również do innych przepisów planu.

W tym zakresie należy zauważyć, że w § 5 ust. 2 planu miejscowego przewidziano dwa różne rodzaje terenów: tereny usług publicznych - oznaczone symbolem "UP" (pkt 2) i tereny usług o charakterze komercyjnym - oznaczone symbolem "UC" (pkt 3), co należy uwzględnić przy wykładni wyżej wskazanych przepisów. Jak już wskazano wyżej, tereny usług publicznych ("UP") przeznacza się na cele działalności usługowej w zakresie: administracji państwowej i samorządowej, bezpieczeństwa publicznego, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu itp. (§ 10 ust. 1 planu miejscowego). Powyższe usługi należą do kategorii usług niematerialnych. Natomiast zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 planu miejscowego tereny usług o charakterze komercyjnym ("UC") przeznacza się na cele działalności w zakresie handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, rzemiosła usługowego i produkcyjnego, wytwórczości, nauki, służby zdrowia, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w ruchu drogowym. W przeciwieństwie do usług na terenach "UP" usługi mają częstokroć charakter materialny, a obok nich przewidziane jest równolegle działalność handlowa.

Porównanie treści § 10 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 planu miejscowego prowadzi nadto do wniosku, że łącznie przepisy te zawierają wyliczenie niemal wszystkich możliwych celów, charakteryzujących budynki użyteczności publicznej w rozumieniu § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, za wyjątkiem takich, których ze zrozumiałych względów aktualnie na terenie gminy J. nie będzie się realizować (np. cele szkolnictwa wyższego, wymiaru sprawiedliwości, transportu kolejowego, transportu lotniczego). Prawodawca lokalny w sposób wyraźny i świadomy nawiązał zatem do brzmienia rozporządzenia wykonawczego. Literalnie zarówno w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a, jak i w § 11 ust. 2 pkt 1 lit. a przewidziano możliwość lokalizowania budynków użyteczności publicznej, nie mniej jednak nie można tego pojęcia interpretować w oderwaniu od zróżnicowanych celów i charakteru usług, określonych odpowiednio w § 10 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 planu miejscowego.

Prawidłowo wskazuje skarżący i organy orzekające w przedmiotowej sprawie, że wyliczenie zawarte w § 10 ust. 1 planu miejscowego charakter przykładowy, na co naprowadza użyty w nim skrót "itp." Trzeba jednak uznać z uwagi na znaczenie tego wyrażenia, że inne niż wyliczone cele usługowe, które mieściłyby się w tak określonych granicach usług publicznych powinny być podobne przynajmniej do jednego z przykładów wprost wskazanych przez uchwałodawcę w tym przepisie. W tym zakresie dodatkowo zauważyć należy, że prawodawca lokalny, jako zasadę przewidział niehandlowe wykorzystanie terenu "UP", a usługi poza ich publicznością cechuje niematerialny charakter.

Nadto wprost w § 10 ust. 2 planu miejscowego wskazano, że dopuszcza się przeznaczenie do 20 % powierzchni użytkowej budynków na cele handlu i gastronomii oraz usług innych niż wymienione w ust. 1, nie oddziałujących znacząco na środowisko. Zasadą pozostaje więc, że usługi publiczne w terenie "UP" poza procentowo określonym wyjątkiem z § 10 ust. 2, nie powinny być usługami gastronomicznymi, ani stanowić handlu. Stacje benzynowe (stacje paliw) są punktami sprzedaży detalicznej paliw płynnych , a zatem prowadzi się w nich nie usługi niematerialne, lecz działalność handlową. Obok sprzedaży paliw (czy gazu płynnego LPG) takie stacje zajmują się także częstokroć dystrybucją oleju napędowego, płynów chłodzących, środków czyszczących, akcesoriów motoryzacyjnych, drobnych części zamiennych (żarówki samochodowe, pióra wycieraczek, bezpieczniki samochodowe). Obok typowo motoryzacyjnych towarów na stacjach benzynowych sprzedawane bywają na ogół także napoje oraz artykuły żywnościowe, a także np. papierosy i gazety. Bywają tam też instalowane automaty do sprzedaży napojów zimnych i gorących. Stacje benzynowe są zatem punktami handlowymi komercyjnymi a nie placówkami usługowymi ze sfery usług niematerialnych, jak to przewidziano w terenach "UP".

Decydujące znaczenie w ramach dokonywanej wykładni, która jak dotąd potwierdza prawidłowość wniosków organów administracji publicznej wydający kwestionowane przez skarżącego decyzje, ma również wskazanie w § 11 ust. 1 planu miejscowego, że usługami o charakterze komercyjnym "UC" są m. in. usługi w zakresie obsługi pasażerów w ruchu drogowym. W ocenie Sądu przesądza to o konieczności przyjęcia, że zarazem takie usługi nie są objęte treścią § 10 ust. 1, a zatem nie mogą być realizowane w terenie usług publicznych "UP". Należy przyjąć, że racjonalny prawodawca lokalny zdając sobie sprawę, że usługi w zakresie obsługi pasażerów w ruchu lądowym zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nadają budynkowi charakter budynku użyteczności publicznej i świadomie nie umieścił tego rodzaju usług w § 10 ust. 1, jednocześnie wyraźnie je wskazując w treści § 11 ust. 1 planu miejscowego. Użycie skrótu "itp." odzwierciedla fakt, że w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych prawodawca powszechny także posłużył się wyliczeniem przykładowym, skoro budynkiem użyteczności publicznej jest także "inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji". Z zestawienia brzmienia przepisów planu, dotyczących terenów "UP" i "UC" wyraźnie widać, że prawodawca lokalny – nie tracąc z pola widzenia treści § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – dokonał podziału kategorii budynków użyteczności publicznej na te, które uznał za służące usługom publicznym (§ 10 ust. 1) oraz na te, które służą usługom komercyjnym (§ 11 ust. 1). Jego zamiarem było zatem uznanie budynków użyteczności publicznej za służące w ogóle usługom (ale albo publicznym, albo komercyjnym). Nie można natomiast – z uwagi na systematykę planu miejscowego – zgodzić się z poglądem, że każdy budynek użyteczności publicznej będzie jednocześnie związany z działalnością w zakresie usług publicznych "UP".

Do analogicznych wniosków prowadzą zapisy dla terenów "UTK" i "UTK1".

W niniejszej sprawie należy zatem uznać, że dopiero systemowa wykładnia przepisów planu miejscowego pozwala na ustalenie właściwej treści § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a tego aktu prawnego.

Wykładnia systemowa nie prowadzi zresztą do wniosków sprzecznych z rezultatem wykładni językowej, aczkolwiek jej wyniki zawęża. Aby uznać dany obiekt za zgodny z wymogami obowiązującymi na terenie usług publicznych "UP" spełnić on musi dwa wymogi: mieścić się w celach przewidzianych na tym terenie oraz być obiektem, którego lokalizację na tym terenie dopuszczono. Nie każdy zatem budynek użyteczności publicznej może być realizowany na terenach "UP", ale wyłącznie taki, który wiązać się będzie z wykonywaniem działalności w zakresie administracji państwowej i samorządowej, bezpieczeństwa publicznego, kultury, kultu religijnego, oświaty, nauki, służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, usług biurowych, poczty, telekomunikacji, turystyki, sportu i tym podobnych usług niematerialnych. Gdyby prawodawca lokalny chciał dopuścić lokowanie każdego budynku użyteczności publicznej, nie dokonywałby podziału terenów usług na tereny "UP" i "UC". Natomiast jeżeli jego wolą byłoby dopuszczenie lokalizacji budynku przeznaczonego do obsługi pasażerów w transporcie drogowym w terenach "UP", wymieniłby takie przeznaczenie w § 10 ust. 1 tak samo, jak uczynił to w § 11 ust. 1 planu miejscowego. Zasadnym jest by w przypadku prawodawcy lokalnego posługiwać się domniemaniem jego racjonalności, tak jak w przypadku prawodawcy na poziomie krajowym.

Nadto tylko przy takiej interpretacji ma sens zastrzeżenie o charakterze wyjątku zawarte w §10 ust. 2 pkt 2, w myśl którego w terenach "UP" dopuszcza się przeznaczenie do 20 % powierzchni użytkowej budynków na cele handlu i gastronomii oraz usług innych niż wymienione w ust. 1, nieoddziałujących znacząco na środowisko.;

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji słusznie przyjęto, że realizacja "budynku usługowego ze stacją paliw oraz infrastrukturą techniczną" na przedmiotowych działkach jest niezgodna z § 10 ust. 1 planu miejscowego, a zatem nie jest dopuszczalna w terenie usług publicznych "UP". U podstaw tego ustalenia legła prawidłowa wykładnia przepisów planu miejscowego, oparta na językowych systemowych oraz funkcjonalnych metodach interpretacji, których wyniki są zbieżne a konsekwencją takiego stwierdzenia musiało być wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi

I tak zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. Nie został on zresztą w skardze szerzej umotywowany. Skarżący jedynie twierdzi, że do naruszenia tych przepisów doszło, ale nie podaje przykładów wskazujących na takie uchybienia, w tym nie wymienia okoliczności, których organy administracji publicznej miałyby nie ustaliły albo dowodów, które powinny były przeprowadzić a tego zaniechały. Niemniej jednak należy podkreślić, że ustalenie przez organ administracji publicznej niezgodności objętego wnioskiem przedsięwzięcia z planem miejscowym czyni bezprzedmiotowym dokonywanie dalszych ustaleń, czy też prowadzenie postępowania dowodowego albowiem przesądza o konieczności wydania decyzji odmownej. Wszelkie dalsze ustalenia były by więc dla sprawy całkowicie nieistotne.

Nieco inaczej ocenić należy zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 k.p.a., choć i on nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi. Stosownie do treści tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Na gruncie tożsamej regulacji art. 197 § 1 o.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opinia biegłego dotyczyć powinna stanu faktycznego, a nie stanu prawnego oraz uznał, że przepis ten nie pozwala na potraktowanie opinii co do prawa jako opinii biegłego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2014 r.: sygn. akt I FSK 305/13, Lex Omega nr 1494589 oraz sygn. akt I FSK 303/13, Lex Omega nr 1477539). Podzielając to zapatrywanie trzeba uznać, że istotnie powołanie biegłego na okoliczność ustalenia zgodności spornej inwestycji z przepisami planu miejscowego nie było prawidłowe, ponieważ kwestia ta dotyczyła wykładni przepisów prawa, nie zaś okoliczności faktycznych. W procesie stosowania prawa, polegającym na ustaleniu faktów, a następnie dokonania ich subsumcji organ administracji publicznej może korzystać z pomocy biegłych na tym pierwszym etapie, a zatem przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Natomiast zastosowanie przepisów prawa (a zatem również dokonanie ich wykładni) w konkretnym stanie faktycznym jest zadaniem tylko i wyłącznie organu. To organ administracji publicznej powinien znać prawo, zasady wykładni przepisów i dyrektywy dotyczącej jej wyników. Jeżeli zaś przeprowadza dowód zawierający elementy związane z taką interpretacją, to nie może czuć się pozyskanymi opiniami. Zasięgnięcie opinii w trybie art. 84 § 1 k.p.a. co do zgodności realizacji stacji paliw z przepisami planu miejscowego nie powinno mieć miejsca. W niniejszej sprawie przy sporządzaniu opinii urbanistycznej osoba wskazana jako biegły udzieliła w istocie wyjaśnień w zakresie wykładni przepisów prawa. Następnie jednak organy administracji publicznej posłużyły się częścią argumentów, wykorzystanych w tej opinii i zamieściły je w treści uzasadnienia decyzji, a zatem owe argumenty przyjęły je za własne ale nie na zasadzie związania. Gdyby organy wykorzystały wskazaną opinię jako dowód w sprawie, oceniły ją pod kątem zasad logiki i doświadczenia życiowego, a także z uwagi na wiadomości specjalne biegłego uznały się za związane jej konkluzjami, można byłoby rozważać takie działanie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli jednak zarówno Wójt Gminy J. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. jedynie posłużyli się tak uzyskaną argumentacją wyrażając własne stanowisko należy uznać, że to organy administracji publicznej dokonały wykładni przepisów planu miejscowego aczkolwiek korzystając z pracy intelektualnej innej osoby. Takie działanie, podobnie jak w przypadku korzystania z poglądów doktryny lub orzecznictwa, nie stwarza podstaw do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia zasady zaufania (art. 8 k.p.a.). Zasada ta nie powinna prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem i nie może być rozumiana w ten sposób, że jeżeli w konkretnej sprawie, w decyzji nie kończącej postępowania organ raz wyrazi pogląd nieprawidłowy, to błędu takiego nie może już skorygować w dalszym toku postępowania. W istocie rozpatrując niniejszą sprawę po raz pierwszy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r., znak [...] , uchyliło rozstrzygnięcie Wójta Gminy J. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając m. in., że stanowisko organu pierwszej instancji co do braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami planu miejscowego jest błędne. Trzeba jednak wskazać po pierwsze, że z przepisów k.p.a. nie wynika, by poglądy prawne organu odwoławczego były wiążące dla organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jedynie (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.) wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Po wtóre, treść uzasadnienia decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r., znak: [...] , prowadzi do wniosku, że jest ono pozbawione tak szerokiej analizy przepisów planu miejscowego, jaka została zamieszczona następnie w decyzji Wójta Gminy J. z dnia 10 czerwca 2015 r., znak: [...] oraz zaskarżonej decyzji z dnia 10 lutego 2016 r., znak: [...] . Rozpatrując sprawę po raz pierwszy Kolegium uwzględniło jedynie treść § 10 ust. 1 i ust. 2 planu miejscowego oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, całkowicie pomijając brzmienie pozostałych przepisów planu, w szczególności § 11 ust. 1. Tym samym dokonało niepełnej wykładni, pomijając zwłaszcza wykładnię systemową, a co za tym idzie – błędnie ustaliło zgodność inwestycji z przepisami planu. Późniejsze rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zostały oparte na bardziej rozbudowanej, pełnej analizie przepisów planu miejscowego, która jest prawidłowa. Z treści art. 8 k.p.a. nie można wyprowadzić ciążącego na Samorządowym Kolegium Odwoławczym obowiązku potrzymania wcześniejszego, błędnego stanowiska, które nie odpowiada prawu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., mającego w ocenie skarżącego polegać na zbyt skrótowym i niejasnym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ u obu instancji przedstawiły bowiem nie tylko stan faktyczny sprawy ale również powody, dla których uznały, że realizacja stacji paliw w terenie, oznaczonym symbolem "UP" nie jest dopuszczalna, odniosło się do kwestii wskazania w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. a budynków użyteczności publicznej, zastrzegając, że chodzi w tym przepisie wyłącznie o budynki, związane z działalnością wymienioną w § 10 ust. 1 planu miejscowego, a przede wszystkim zestawiając treść tego przepisu z brzmieniem § 11 planu miejscowego, dokonały szerszej niż poprzednio systemowej wykładni przepisów planu. Zestawienie to pozwalało również na przyjęcie, że każdy inny niż wyliczony wprost w § 10 ust. 1 cel może być realizowany tylko w przypadku, gdy jest podobny do tam wyliczonych. Dodatkowo organ drugiej instancji odpowiedział na zarzuty odwołania.

Wszystkie dotychczas wymienione zarzuty skarżącego miały uzasadniać w efekcie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia. Skoro wyliczone w skardze uchybienia nie miały w istocie miejsca, a Sąd nie dopatrzył się żadnych innych przyczyn, uzasadniających uchylenie decyzji Wójta Gminy J. z dnia 10 czerwca 2015 r., znak: [...] , również ten zarzut uznać trzeba za bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.