Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 2 października 2025 roku znak: KO.483.4.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.

Postanowieniem z 2 października 2025 r., znak: KO.483.4.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło niedopuszczalność zażalenia H.L., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: H. z siedzibą w B., na postanowienie Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 8 sierpnia 2025 r., znak: WTR.7250.4.112.2025.JM o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

W uzasadnieniu organ przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z 8 sierpnia 2025 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zawieszenia licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, udzielonej 12 marca 2004 r. H.L. prowadzącemu działalność gospodarczą.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 8 sierpnia 2025 r.

Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie z 8 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wskazało, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Skoro w przepisie tym użyto określenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Co prawda w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na postanowienie to przysługuje stronie prawo wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, za pośrednictwem Starosty Powiatu Piotrkowskiego, w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, jednak samo błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia nie będzie prowadzić do rozszerzenia przysługujących jej uprawnień w zakresie możliwości oprotestowania przedmiotowego aktu administracyjnego. Błędna informacja co do trybu, terminu i sposobu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych konsekwencji (art. 112 k.p.a.), ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Skarżący nie został pozbawiony ochrony prawnej. Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od wydanej w sprawie decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Piotrkowie Trybunalskim z 2 października 2025 r. H.L. wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wyrażające się w naruszeniu:

1. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie na postanowienie o odmowie zawieszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa, celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że środek zaskarżenia przysługuje w obu przypadkach;

2. art. 134 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niezasadne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, mimo że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania;

3. art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji;

4. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do rozpoznania sprawy w toku dwuinstancyjnym, co stanowi ograniczenie prawa do sądu i prawa do skutecznego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie kończące postępowanie wydane na skutek wniesienia zażalenia w postępowaniu administracyjnym, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym na podstawie tego przepisu jest niezależne od woli stron

(por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak stanowi art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 101 § 1 k.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.).

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi obecnie wątpliwości, że treść przepisu art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania") (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1914/17; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 lutego 2021 r., II SA/Wr 546/20).

Skoro w przepisie tym użyto określenia, że zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12). Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zatem zażalenie, a pogląd ten jednolicie i konsekwentnie prezentowany jest w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12; z 12 lutego 2014 r., II OSK 2509/12; z 28 maja 2014 r., II OSK 2975/12; z 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14; z 25 czerwca 2015 r., II OSK 2855/13; z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, wyrok NSA z 3 marca 2015 r., II OSK 1542/16; z 3 marca 2017 r., II OSK 1542/17; z 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15; z 17 maja 2018 r., II OSK 1613/16; z 6 marca 2019 r., II OSK 987/19; z 5 czerwca 2019 r., I OSK 1501/17; z 6 marca 2019 r., II OSK 987/17; z 28 czerwca 2022 r., II GSK 357/19; z 22 września 2023 r., I GSK 2232/19).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd.

Istotą art. 101 § 3 k.p.a. jest pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia uniemożliwiające kontynuowanie postępowania administracyjnego. Wykluczona jest więc możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie jego zawieszenia (jak w niniejszej sprawie), a także o jego podjęciu.

Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Zauważyć należy, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia. Jednakże nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było zatem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3827/18; z 16 listopada 2023 r., II OSK 461/21).

Ratio legis wprowadzenia obowiązującego aktualnie brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. był zamiar ustawodawcy przyspieszenia toku postępowań administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada szybkości postępowania, wskazana w art. 12 k.p.a. Stosownie do przywołanego przepisu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Ponadto w zakresie zaskarżalności postanowień powołany art. 141 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Wskazać w tym miejscu należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność wadliwego pouczenia przez organ pierwszej instancji o przysługującym stronie zażaleniu na postanowienie z 8 sierpnia 2025 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Postanowienia art. 112 k.p.a. nie mogą jednak kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego (por. postanowienie NSA z 7 lutego 2020 r., I OSK 126/20). Błędne pouczenie strony przez organ nie może bowiem zmieniać obowiązującego porządku prawnego. Prawa procesowe stron postępowania wynikają z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów.

Końcowo wskazać należy, że strona niezadowolona z takich rozstrzygnięć nie jest pozbawiona możliwości ich instancyjnej kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować wraz z odwołaniem od decyzji, a dalej, ewentualnie, w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2013 r., II OSK 1272/12).

Reasumując w rozpoznawanej sprawie zachodziła niedopuszczalność środka zaskarżenia. Taka zaś sytuacja obligowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, przepis art. 134 k.p.a. będzie miał zastosowanie także do zażaleń.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

d.j.