Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 453/23 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 8 marca 2023 r. nr XLI/477/23 w przedmiocie określenia wysokości opłaty za przeprowadzenie egzaminu państwowego na prawo jazdy albo egzaminu państwowego wymaganego do uzyskania pozwolenia na kierowanie tramwajem 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. II SA/Sz 453/23, po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej: Skarżący) na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego (dalej: Sejmik) z dnia 8 marca 2023 r. nr XLI/477/23 w sprawie określenia wysokości opłaty za przeprowadzenie egzaminu państwowego na prawo jazdy albo egzaminu państwowego wymaganego do uzyskania pozwolenia na kierowanie tramwajem (dalej: Uchwała) - stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały oraz orzekł o zwrocie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżący reprezentowany przez uczestnika postępowania – O. z siedzibą w K. (dalej: Izba, Uczestnik) złożył do WSA skargę na Uchwałę (opubl. Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2023 r., poz. 1902) w zakresie opłat za egzaminy państwowe prowadzone pojazdem niepozostającym w dyspozycji Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego (dalej: WORD) z uwagi na brak właściwego uzasadnienia uchwały w tym względzie. Podniósł, że Uchwała jest niezgodna z art. 56a ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622 z późn. zm.; dalej: u.k.p.), gdyż brak w niej zróżnicowania kosztu za egzamin na prawo jazdy w sytuacji gdy jest przeprowadzony z użyciem pojazdu WORD, i w sytuacji, kiedy używa się pojazdu, będącego własnością innej osoby. Interes prawny do zaskarżenia Uchwały Skarżący wywodził z faktu uiszczenia opłaty za egzamin na prawo jazdy w kwocie zawyżonej, gdyż egzamin odbywał się pojazdem nienależącym do WORD.

W odpowiedzi na skargę, Sejmik wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie. Organ uzasadniał, że koszt egzaminu, wynikający z Uchwały odzwierciedla koszty rzeczowe i osobowe, zgodnie z art. 56a ust. 2 u.k.p. i różnicuje ten koszt w zależności od poszczególnych kategorii prawa jazdy. Gdyby ustawodawca chciał różnicować koszt egzaminu z uwagi na prawo do dysponowania pojazdami to zawarłby w przepisach ustawy o kierujących pojazdami stosowne regulacje. Przywołał art. 56 ust. 4 u.p.k., różnicujący obowiązek ponoszenia opłat za egzamin w przypadku osób niepełnosprawnych, które mogą przystąpić do egzaminu pojazdem przystosowanym do ich schorzenia i są zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty za egzamin.

W dalszych pismach Sejmik oraz Uczestnik uzupełniali argumentację na potwierdzenie prezentowanego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając skargę wyjaśnił, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa - Konstytucją RP oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd, w myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, które ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.

Zdaniem WSA, Skarżący w wystarczający sposób wykazał swój interes prawny do zaskarżenia uchwały, który powiązał z poniesieniem opłaty za egzamin za prawo jazdy w wysokości nadmiernej w związku użyciem pojazdu nienależącego do WORD.

Odnosząc zaś podane zasady stwierdzania nieważności uchwały do treści Uchwały, podjętej przez organ na podstawie art. 56a u.p.k.:

W § 1 uchwały podano, że opłata za przeprowadzenie na obszarze województwa zachodniopomorskiego egzaminu państwowego na prawo jazdy albo egzaminu państwowego wymaganego do uzyskania pozwolenia na kierowanie tramwajem wynosi:

1) za przeprowadzenie części teoretycznej egzaminu – 50 zł;

2) za przeprowadzenie części praktycznej egzaminu, w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii:

a) AM, A1, A2, A, B1, B, C1, D1 lub T albo uprawnienia do kierowania tramwajem – 200 zł,

b) B+E, C1+E, C, C+E, D, D+E lub D1+E – 250 zł;

3) za przeprowadzenie części praktycznej egzaminu dla osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie wskazanym w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami – w wysokości określonej w pkt 2 lit.a.

W § 2 Uchwały wskazano, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego,

-i kierując się uregulowaniami art. 56 ust. 1 i 3 u.k.p. (Egzamin państwowy jest organizowany przez wojewódzki ośrodek ruchu drogowego i jest przeprowadzany za opłatą, która stanowi dochód wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego) i art. 56a ust. 1 i ust. 2 (wysokość opłaty za przeprowadzenie egzaminu państwowego określa sejmik województwa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, z uwzględnieniem, że wysokość opłaty za przeprowadzenie części teoretycznej egzaminu i przeprowadzenie części praktycznej nie może przekroczyć określonych przepisami kwot, a jednocześnie ma uwzględniać koszty rzeczowe i osobowe związane z przeprowadzaniem egzaminów państwowych), WSA nie podzielił stanowiska organu, że wysokość tych stawek ma charakter ryczałtowy, skoro na podstawie art. 56a ust. 1 u.p.k. wysokość opłat za egzamin na prawo jazdy określono przez podanie maksymalnej ich wysokości, a opłaty powinny obejmować koszty rzeczywiste związane z przeprowadzeniem egzaminu (por. art. 56a ust. 2 u.k.p.). Opisał WSA zasady przeprowadzania egzaminu państwowego w celu sprawdzenia kwalifikacji osoby egzaminowanej (art. 51 u.p.k.), jego części: teoretyczną i praktyczną, tę ostatnią przeprowadzaną przy użyciu odpowiedniego do uprawnienia pojazdu (art. 51 ust. 2 pkt 2 u.p.k.), który przy uzyskiwaniu uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi jest pojazdem pozostającym w dyspozycji wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (art. 53 ust. 1 u.p.k.), choć też może być pojazdem nienależącym do WORD (art. 53 ust. 4, 5 u.k.p.).

W świetle powyższych uregulowań, w ocenie Sądu, możliwe jest dokonanie zróżnicowania wysokości opłaty w zależności od tego, czy egzamin przeprowadzany jest przy użyciu pojazdu WORD, czy też pojazdu należącego do innego podmiotu. Okoliczność, że osoba przystępująca do egzaminu na prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B lub B+E może złożyć wniosek o przeprowadzenie egzaminu wskazanym pojazdem ośrodka szkolenia kierowców, który prowadził jej szkolenie na podstawie art. 53 ust. 4a u.p.k. i ponieść z tego tytułu koszt należy traktować jako jej uprawnienie, a nie jako przesłankę determinującą możliwość zróżnicowania wysokości opłaty za egzamin. Przyjął Sąd, że możliwość zróżnicowania wysokości opłaty za egzamin na prawo jazdy związana jest wyłączenie z kosztami rzeczowymi i osobowymi poniesionymi na przeprowadzenie egzaminu. Organ, ustalając wysokość opłat za egzaminy na prawo jazdy, winien więc przeprowadzić kalkulację kosztów, wynikających z art. 56a ust. 2 u.p.k. Kalkulacja ta powinna być zawarta czy w uzasadnieniu do uchwały, czy też w odrębnych dokumentach powiązanych z procesem jej uchwalenia, by możliwe było prześledzenie przesłanek, jakimi kierował się organ przyjmując wysokość opłat za egzamin na prawo jazdy w danej wysokości.

Sąd I instancji nie wykluczył, że analiza kosztów związana z przeprowadzeniem egzaminu pojazdem należącym do WORD i pojazdem, który jest w dyspozycji innego podmiotu, byłaby identyczna, ale organ winien to poprzeć stosownymi wyliczeniami. Natomiast w przypadku Uchwały jej uzasadnienie jest ogólnikowe. Przypomniał argumentację Sejmiku, która miała wpływ na wysokość przyjętych opłat za przeprowadzenie egzaminów, a która uwzględniała przedstawione koszty rzeczowe i osobowe.

Sąd I instancji zauważył, że w innych województwach podjęto uchwały o zbliżonej treści i uzasadnienia tych uchwał obejmowały sposób kalkulacji kosztów rzeczowych i osobowych, wskazując na przykładowe uchwały Sejmików: Województwa Podlaskiego z dnia 27 lutego 2023 r., Województwa Lubelskiego z dnia 27 lutego 2023 r., Województwa Mazowieckiego z dnia 28 lutego 2023 r.

W konkluzji WSA stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę, organ nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w art. 56a ust. 2 u.p.k., czego skutkiem było stwierdzenie nieważności Uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z wyrokiem WSA nie zgodził się Sejmik i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ww. orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, a to błędną wykładnię przepisu art. 56a ust. 1 w związku z art. 56a ust. 2 i art. 53 ust. 4 oraz art. 53 ust. 4a u.k.p. polegającą na przyjęciu, że przepisy te zobowiązują sejmik województwa lub też umożliwiają mu różnicowanie wysokości opłat za przeprowadzenie egzaminów państwowych na prawo jazdy w przypadku prowadzenia tych egzaminów pojazdem niepozostającym w dyspozycji Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, podczas gdy żaden z tych przepisów nie zawiera upoważnienia do takiego różnicowania w akcie prawa miejscowego z uwagi na to, jakim pojazdem prowadzony jest egzamin państwowy na prawo jazdy, a organ stanowiący jest zobowiązany jedynie określić wysokość opłat za przeprowadzenie egzaminów na prawo jazdy uwzględniając w uchwale koszty rzeczowe i osobowe związane z ich przeprowadzaniem;

2) prawa materialnego, a to błędną wykładnię przepisów art. 56 ust. 3 w zw. z art. 56 ust. 4 w zw. z art. 56a ust. 2 u.k.p., polegającą na przyjęciu, że różnicowanie opłaty za praktyczny egzamin na prawo jazdy z uwagi na to, czy egzamin ten odbywa się pojazdem pozostającym w dyspozycji Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego powinno mieć miejsce w zaskarżonej uchwale (akcie prawa miejscowego), podczas gdy jedyny przepis różnicujący obowiązek wnoszenia opłaty za przeprowadzenie praktycznego egzaminu na prawo jazdy z uwagi na kryterium dysponenta pojazdem ma rangę przepisu ustawowego, stąd ewentualne inne różnicowanie, o które wnosił Skarżący i Uczestnik również powinno wynikać z ustawy, a nie z przepisu prawa miejscowego, który ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy o kierujących pojazdami;

3) prawa materialnego, a to błędną wykładnię przepisu art. 94 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 9 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 56a ust. 1 i ust. 2 oraz 53 ust. 4 i ust.4a u.k.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że kompetencja sejmiku województwa do różnicowania opłat za praktyczne egzaminy na prawo jazdy z uwagi na to, czy taki egzamin jest przeprowadzany pojazdem niepozostającym w dyspozycji Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego może wynikać z interpretacji innych przepisów, aniżeli te, które stanowiły podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy przepisy art. 94 Konstytucji RP, jaki i przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 9 ustawy o samorządzie województwa nie pozwalają na domniemywanie kompetencji prawotwórczych organu, niewynikających wprost z upoważnienia do podjęcia zaskarżonego aktu, tj. z treści przepisów art. 56a ust. 1 i ust. 2 u.k.p., ani do rozszerzania kompetencji prawotwórczych w drodze zabiegu wykładni prawa, w szczególności gdy zabieg ten obejmuje przepisy, których adresatem nie jest organ tj. przepisy art. 53 ust. 4 i ust. 4a u.k.p., które nie zawierają w swej treści norm kompetencyjnych do różnicowania opłat, a regulują jedynie sposób organizacji egzaminów praktycznych;

4) prawa materialnego, a to błędną wykładnię przepisu art. 56a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 3 u.k.p. polegającą na przyjęciu, że przepisy te zobowiązują sejmik województwa do zawarcia w uzasadnieniu uchwały lub w odrębnych dokumentach związanych z procesem jej uchwalania szczegółowej kalkulacji rzeczywistych kosztów poszczególnych egzaminów, podczas gdy z ich treści wynika jedynie obowiązek uwzględnienia kosztów rzeczowych i osobowych związanych z przeprowadzaniem egzaminów, a nie rzeczywistych kosztów poszczególnych egzaminów; ustawodawca nie nałożył na organ stanowiący obowiązku wyszczególniania poszczególnych kosztów ani ich uzasadnienia w uchwale, ani sposobu dokonania uwzględnienia, zaś ustanowienie przez sejmik województwa opłat na poziomie nieprzekraczającym kwot wynikających z art. 56a ust. 1 u.k.p. ma w rzeczywistości formę zryczałtowanej opłaty, uwzględniającej koszty rzeczywiste, bez możliwości ich różnicowania w odniesieniu do konkretnego egzaminu;

5) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 90 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 53 ust. 4a u.k.p. poprzez przyjęcie, że Skarżący miał interes prawny w zaskarżeniu Uchwały, podczas gdy Skarżący takiego interesu nie wykazał, a Sąd I instancji oparł się wyłącznie na jego twierdzeniach w tym zakresie; z ostrożności wskazać trzeba, że nawet gdyby przyjąć posiadanie przez skarżącego interesu prawnego, to ograniczał się on wyłącznie do poniesienia opłaty za przeprowadzenie egzaminu na prawo jazdy w zakresie konkretnej kategorii B+E do którego przystąpił i tylko w tym zakresie mógł orzekać Sąd I Instancji;

6) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez odniesienia się do ostatecznego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, odpowiedzi na skargę i użytych tam argumentów odnośnie wykładni art. 56a ust. 2 u.k.p. w zw. z art. 2 ust. 1 u.s.w., a także bez odniesienia się do argumentacji zawartej w piśmie procesowym organu co do uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz niewskazanie w uzasadnieniu wyroku na czym polegało naruszenie interesu prawnego Skarżącego przez zaskarżoną uchwałę oraz z jakich powodów Sąd uwzględnił skargę i na czym polega istotne naruszenie prawa przesądzające, według Sądu, o konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, w szczególności ustalenie, z jakich przyczyn Sąd I instancji wbrew twierdzeniom organu doszedł do wniosków, że przepis art. 56a ust. 2 u.k.p. zobowiązuje sejmik województwa do różnicowania opłat za praktyczne egzaminy na prawo jazdy z uwagi na kryterium dysponenta pojazdem, którym odbywa się praktyczny egzamin na prawo jazdy;

7) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności Uchwały, pomimo że Uchwała była zgodna z prawem i nie naruszała interesu prawnego Skarżącego ani prawa.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie Sejmik wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; a z ostrożności procesowej na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., wnosił o przeprowadzenie dowodu z dokumentów – kalkulacji opłat, uwzględniającej koszty rzeczowe i osobowe egzaminów, oraz kalkulacji kosztów egzaminów prowadzonych w trybie art. 53 ust. 4a u.k.p. celem wykazania, że skarżący kasacyjnie organ uwzględnił te koszty przy podejmowaniu uchwały.

Uczestnik – Izba, działając w swoim imieniu oraz reprezentując Skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie tej skargi.

Obecni na rozprawie przed NSA: pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Sejmiku oraz przedstawiciel Izby podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Sejmiku zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się podniesiony w pkt 6 jej petitum zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Określając elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, stanowi przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a więc takie, które zawiera konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., ma pomóc stronie oraz Sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09; opubl. podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia Sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań wskazanych w powyższym przepisie, w szczególności w odniesieniu do wykazania, na czym polegało naruszenie interesu prawnego Skarżącego przez Uchwałę. Do tego Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały, podczas gdy skarga wskazywała na jej część dotyczącą opłat za egzamin praktyczny. Do tego, co zgłaszał organ, a Sąd I instancji w ogóle nie rozważał wagi argumentu, że Skarżący zdawał egzamin praktyczny na prawo jazdy kategorii B+E, czyli tylko na jedną kategorię spośród objętych uregulowaniem art. 53 ust. 4a u.k.p., który dopuszcza przeprowadzenie praktycznej części egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B lub B+E na wniosek i koszt osoby egzaminowanej wskazanym pojazdem ośrodka szkolenia kierowców, który prowadził szkolenie tej osoby i czy w związku z tym uregulowaniem mógł podważać Uchwałę w części odnoszącej się do wysokości opłat ustalonych za przeprowadzenie praktycznego egzaminu na inne kategorie prawa jazdy.

Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Do tego w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę, w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała (lub jej skarżona część) narusza jego interes prawny lub uprawnienie (o czym poniżej).

Przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. pozwala na zakresowe zaskarżenie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Również jest możliwe orzeczenia zakresowego (częściowego) wyeliminowania z systemu prawa wadliwej normy prawnej, tj. tylko w zakresie powodującym jej niezgodność z aktami wyższego rzędu, przy jednoczesnym zachowaniu w mocy pozostałych norm, które nie są dotknięte tą nieważnością (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 160/11). Wydanie orzeczenia "częściowego" wymaga równocześnie ustalenia, jaka część określonego aktu dotknięta jest wadliwością.

Przywołać także należy art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że WSA rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jednakże, jak wskazano, niezbędne jest określenie zakresu zaskarżenia uchwały, aby można było zbadać istnienie interesu prawnego, czy został naruszony, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej kontroli, szczególnie, gdy w kontrolowanej sprawie sporne uregulowanie § 1 Uchwały składa się z trzech punktów, z których pierwszy odnosi się do opłaty za przeprowadzenie części teoretycznej egzaminu, a dwa następne - do opłaty za przeprowadzenie części praktycznej egzaminu, a w pismach: skardze do WSA, piśmie z 24 czerwca 2023 r. będącym sprecyzowaniem skargi (k. – 88-83 akt sąd.) podważano wysokość opłaty egzaminacyjnej, że określona została w zawyżonej wysokości bez uwzględnienia niższych kosztów rzeczowych związanych z przeprowadzeniem egzaminu z wykorzystaniem pojazdu niepozostającego w dyspozycji WORD, czyli w zakresie opłaty za przeprowadzenie części praktycznej egzaminu i to tej, w której można alternatywnie skorzystać z pojazdu ośrodka szkolenia kierowców, który prowadził szkolenie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podnosił, że skargę złożono w zakresie opłat za egzaminy państwowe prowadzone pojazdem niepozostającym w dyspozycji WORD (s. 2 uzasadnienia wyroku), ale w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W ramach podnoszonego przez organ naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że nie wskazano na czym polegało naruszenie przez Uchwałę interesu prawnego Skarżącego, należy najpierw wyjaśnić kwestię statusu Skarżącego w kontrolowanym postępowaniu, co może decydować o dopuszczalności skargi (art. 32 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5, 5a, 6 p.p.s.a.), która to kwestia jest także badana przez Sąd odwoławczy z urzędu, mając na uwadze treść art. 189 p.p.s.a.

Skargę na Uchwałę w zakresie dotyczącym opłat za egzaminy państwowe prowadzone pojazdem niepozostającym w dyspozycji WORD wnieśli: Izba oraz Stowarzyszenie O. z siedzibą S. (dalej: Stowarzyszenie), oba reprezentowane przez pełnomocnika –Prezesa Izby R. S. (k. – 48 akt sąd.), stając się skarżącymi w rozumieniu art. 32, art. 51 p.p.s.a. Tak też została określona strona skarżąca przez organ w odpowiedzi na skargę oraz w zarządzeniu rejestrującym sprawę z 18 maja 2023 r.

Do tych podmiotów: Izby i Stowarzyszenia WSA wysłało wezwania o uiszczenie wpisów od skargi (k. - 60, 61 akt sąd.) i podmioty te należne wpisy zapłaciły (k.-75, 76 akt sąd.). Zarządzeniem z 13 czerwca 2023 r. Przewodniczący zobowiązał Izbę i pełnomocnika Stowarzyszenia do wskazania przepisu, z którego wywodzą swój interes prawny lub uprawnienie oraz wskazania, że interes lub uprawnienie zostały naruszone przez Uchwałę – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (k. – 78 akt sąd.). W zakreślonym terminie wpłynęła odpowiedź od skarżących (k. – 88-93 akt sąd). W tym samym dniu (26 czerwca 2023 r.) nadano do WSA pismo procesowe w imieniu skarżących (Izby i Stowarzyszenia) podpisane przez R. S., do którego dołączono pełnomocnictwa do reprezentowania przez Sądem i wnioski osób, których interes prawny miała naruszać Uchwała (k. – 107 -116 akt sąd.).

Zarządzeniem z 4 sierpnia 2023 r. (k. 133-134 akt sąd.) Zastępca Przewodniczącego Wydziału WSA zmieniała zarządzenie rejestrujące i jako strony wskazała osoby, których pisma przesłano przy piśmie z 26 czerwca 2023r. -w tym pismo M. P. - jako skarżących, a Izbę i Stowarzyszenie uznała za pełnomocników skarżących (nowych) oraz wezwała R. S. do wykazania w terminie 7 dni, że należy do podmiotów określonych w art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a., które mogą zastępować Stowarzyszenie – pod rygorem niedopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika Stowarzyszenia, uznając że wykazał uprawnienie do reprezentacji Izby.

Wskutek wniosku pełnomocników, opartego na art. 33 § 2 p.p.s.a., o dopuszczenie ich do postępowania również w charakterze uczestników podpisanego przez R. S. (k. -148 akt sąd.), WSA postanowieniami z 13 września 2023 r. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia jako uczestnika postępowania oraz w charakterze pełnomocnika skarżących, a natomiast dopuścił do udziału w sprawie Izbę w charakterze uczestnika postępowania sądowego.

Sąd zwrócił Stowarzyszeniu uiszczony wpis od skargi (300 zł), a wpis sądowy uiszczony przez Izbę został zaliczony z urzędu na poczet wpisu należnego od M. P. (k. -179, 185 akt sąd.), bez wzywania tego ostatniego do uiszczenia wpisu.

Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału wezwano pozostałych skarżących (J. S., A. G., M. Ć., K. D., P. K., T. P., J. A., K. R., k.186 -193 akt sąd.) o uiszczenie w terminie 7 dni wpisu od skarg pod rygorem odrzucenia skarg. Skarżący wpisów nie zapłacili. Postanowieniem z 7 grudnia 2023 r. WSA odrzucił skargi J. S., A. G., M. Ć., K. D., P. K., T. P., J. A., K. R.; postanowienie to wobec wszystkich stron uprawomocniło się.

Zatem w chwili orzekania, zdaniem WSA, skarżącym był M. P. reprezentowany przez Izbę, w której imieniu działa Prezes – R. S., a Izbie WSA przyznał status uczestnika postępowania.

Należy podnieść, że oprócz pisma z 10 kwietnia 2023 r. (k. -108 akt sąd.), dołączonego do pisma (z 26 czerwca 2023 r.) podpisanego przez R. S., reprezentującego wówczas działających jeszcze jako skarżących: Izbę i Stowarzyszenie, obecny skarżący – M. P. nie podejmował żadnych innych czynności w trakcie całego postępowania sądowoadministracyjnego. Wszystkie czynności w jego imieniu były podejmowane przez R. S., którego WSA uznał za pełnomocnika skarżącego na podstawie art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a. (pełnomocnikiem strony może być także inny skarżący lub uczestnik postępowania), gdyż jest Prezesem Izby.

Jednakże status Izby jako skarżącej nie został przez WSA rozstrzygnięty, mając na uwadze art. 90 ust. 1 u.s.w., wymagający od skarżącego wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, a brak interesu prawnego prowadzi do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.). Nie może być uznane, że kwestię tę załatwiło zarządzenie Przewodniczącego z 4 sierpnia 2023 r., wydane na podstawie art. 165 w zw. z art. 167 p.p.s.a. Powołane przepisy dotyczą zmiany zarządzeń nie kończących postępowania w sprawie. Natomiast zarządzenie to kończyło postępowanie dla Izby i Stowarzyszenia jako skarżących. W zarządzeniu nie ma też stanowiska, dlaczego zmieniono status Izby i Stowarzyszenia (czy np. było to wynikiem stwierdzenia braku interesu prawnego) na pełnomocników skarżących, m.in. M. P. Obecny status Izby w postępowaniu jest wynikiem pisma z 20 sierpnia 2023 r. obejmującego wniosek o dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania oraz postanowienia WSA z 13 września 2023 r. Natomiast Stowarzyszeniu postanowieniami z 13 września 2023 r. odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania sądowego oraz jako pełnomocnika skarżących.

Wobec tego nie jest wiadomym, jaki powinien był być status Izby w dacie złożenia przez nią pisma M. P., czy mogła go reprezentować, mając na uwadze późniejsze czynności Sądu I instancji. Jednocześnie, jeżeli WSA uznał wspomniane pismo M. P. za skargę, to powinien był nadać temu pismu bieg, aby został zachowany tryb wnoszenia skargi, wynikający z art. 54 § 1, art. 220 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego powstały wątpliwości czy M. P. może występować w kontrolowanym postępowaniu jako strona nie tylko z uwagi na wątpliwości co do posiadania interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., ale czy w ogóle mógł być skarżącym, którego skarga mogła być rozpoznana, mając na uwadze zawartość pisma z 10.04.2023 r. przez niego podpisanego i tryb złożenia tego pisma, kwestię jego reprezentacji, co jest istotne w świetle przesłanek odrzucenia skargi, określonych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Wątpliwości tych, a nie tylko związanych z wykazaniem interesu prawnego nie wyjaśnia uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Wyjaśnienie opisanych wątpliwości może mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Wobec wątpliwości związanych z formalnymi warunkami kontrolowanego postępowania Sądu I instancji, przedwczesnym jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę ponownie, WSA w Szczecinie obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, szczególnie co do prawidłowości ustalenia stron i ich interesu.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.