II SA/Po 776/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-22	
Data wpływu	2025-10-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Jacek Rejman	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 września 2025 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "Organ"), po rozpoznaniu odwołania A. sp. z o.o., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 sierpnia 2025 r., znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy.

W dniu 8 sierpnia 2025 r. Wójt [...] wydał decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW na działkach nr [...] w miejscowości O. . Organ I instancji wskazał, że lokalizacja wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych wymaga rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w obowiązującym studium nie wyznaczono takich terenów na wnioskowanych działkach.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. sp. z o.o., zarzucając naruszenie m.in. art. 10 ust. 2a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024, poz. 1130 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.) poprzez błędne przyjęcie, że brak zapisów w studium uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wskazaną na wstępie decyzje wskazując po przytoczeniu treści przepisów prawa oraz orzecznictwa, iż organ I instancji jest uprawniony do wezwania Wnioskodawcy o udokumentowanie tego, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności o wylegitymowanie się stosownymi ważnymi promesami.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii (OZE) w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2024 r., poz.1361 z późn. zm., dalej jako: o.z.e.). Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., do takich instalacji nie stosuje się wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz dostępu do drogi (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ponadto SKO potwierdziło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ I instancji niezasadnie odmówil ustalenia warunków zabudowy w powołaniu się na zapisy studium.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 769, dalej: "k.p.a.") poprzez jego niezasadne zastosowanie i uchylenie Decyzji w sytuacji gdy nie zaktualizowała się ani jedna przesłanka do podjęcia decyzji kasacyjnej, a powołanie się w decyzji kasacyjnej na kwestię braku związania postanowieniami studium przez organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie uzasadnia podjęcia decyzji kasacyjnej; oznacza to, że organ drugiej instancji powinien rozpatrzyć sprawę merytorycznie i wydać decyzję reformatoryjną;

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim nieprzeprowadzenia analizy urbanistycznej mimo iż organ drugiej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie, a także niewyjaśnienie w uzasadnieniu Decyzji dlaczego organ drugiej instancji uznał, że art. 136 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, czym naruszył również art. 107 § 3 k.p.a.;

co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby SKO prawidłowo zastosowało ww. przepisy uznałoby, że niezbędne do wyjaśnienia sprawy czynności mogą zostać przeprowadzone na etapie postępowania w drugiej instancji, a ponadto na etapie postępowania pierwszoistancyjnego zachodzą naruszenia przepisów, które uzasadniają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 8 października 2025 r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji na okoliczność, iż Wójt Gminy [...] podjął postępowanie, mimo iż Inwestorowi przysługuje prawo do wniesienia sprzeciwu od decyzji SKO; a tym samym na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego dochodzi do naruszeń uzasadniających wydanie przez SKO w [...] rozstrzygnięcia merytorycznego.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 776/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935,) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. dodany art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w ww. zakresie, tj. według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na wadliwości decyzji nie wykazało jednak, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej i nie wskazywał na konieczność ponownego jej sporządza. A wręcz przeciwnie wskazał, iż skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instalacją odnawialnego źródła energii, to organ nie powinien analizować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Analiza uzasadnienia decyzji wskazuje, iż podstawą do wydania decyzji kasacyjnej stanowiło de facto wyłącznie zakwestionowanie stanowiska organu I instancji o konieczności zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami studium. Tym samym podstawą wydania decyzji kasatoryjnej nie była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiejkolwiek części a wyłącznie konieczność ponownej jej oceny z uwzględnieniem uwag dotyczących związania zapisami studium.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przytoczeniu treści art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 1 marca 2028 r., sygn. akt II OSK 1200/16 wskazało, iż organ I instancji jest uprawniony do wezwania Wnioskodawcy o udokumentowanie tego, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności o wylegitymowania się stosownymi ważnymi promesami. Z powyższego fragmentu nie można jednak wywnioskować czy organ kwestionuje stanowisko Wójta Gminy o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. czy też je potwierdza czy też ewentualnie uważa je za przedwczesne gdyż należało wezwać inwestora o nadesłanie stosownych promes gestorów sieci. Nawet gdyby uznać, że SKO przyjęło to ostatnie stanowisko, to podkreślić należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie wskazało dlaczego powyższego, pomimo art. 136 k.p.a., winien dokonać organ I instancji.

Tym samym uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, co najmniej przedwcześnie uznało, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku).

Przy czym Sąd wskazuje, iż z uwagi na charakter wniesionego środka zaskarżenia nie dokonywał oceny, a tym samym nie przesądza, że faktycznie spełnione zostały przesłanki do pozytywnego czy też negatywnego załatwienia wniosku. Powyższe wychodziłoby poza zakres sprzeciwu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze niniejsze stanowisko winien pamiętać, iż uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy stanowi wyjątek i wymaga wykazania, że postępowanie dowodowe, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, wymaga przeprowadzenia w znacznej części.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w sprzeciwie Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających, gdyż dokumenty nadesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia. Samo podjęcie przez organ I instancji postępowania na skutek wydania decyzji kasacyjnej prze rozpoznaniem niniejszego sprzeciwu nie stanowi podstawy do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na zasądzone, na podstawie art. art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., koszty przysługujące Skarżącemu (pkt II wyroku) złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,- zł ustalone na podstawie 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), kwota 100 zł tytułem zwrotu wpisu od sprzeciwu oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa -17 zł.