Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 7 maja 2020 r. sprawy ze skargi O. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 17 grudnia 2018 r.; II. stwierdza, że przewlekłość organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. R. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 17 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że choć od momentu złożenia przez nią wniosku o pobyt czasowy i pracę na terytorium RP minęło ponad pięć miesięcy, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Strona odwołała się do treści art. 35 § 3 k.p.a. podkreślając, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W nawiązaniu do powyższego strona wyraziła pogląd, że wprawdzie obligatoryjnym elementem postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest zapytanie o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez – Straż Graniczną, Policję oraz ABW, to jednak wymóg dochowania tej procedury nie przesądza o charakterze tego rodzaju spraw jako "szczególnie skomplikowanych". Dodała, że udzielenie odpowiedzi w tym zakresie zajmuje służbom trzydzieści dni. W podsumowaniu stwierdziła, że postępowanie w sprawie powinno było zakończyć się wydaniem decyzji w terminie (maksymalnie) dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku.

Wskazując na powyższe strona wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej;

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku;

4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 8.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł;

6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca podniosła, że dochodzona kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję wobec organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę dla strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania stwierdzenia przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa organ wyraził pogląd, że dla uznania, że przewlekłość w rozpoznaniu sprawy ma charakter kwalifikowany nie wystarczy samo tylko przekroczenie terminu ustawowego, albowiem okoliczności tej powinno towarzyszyć jednoczesne wykazanie, że za taki stan rzeczy odpowiedzialność ponosi organ administracji publicznej. Zdaniem Wojewody, okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu i jako takie mogą powodować opóźnienia w jego pracy.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem, czy dopuszczalność skargi na przewlekłość uzależniona jest od rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 854/13, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd dokonał kontroli zasadności skargi pod kątem zawartego w niej zarzutu przewlekłości. W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA).

Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt, wniosek strony o udzielenie wspomnianego zezwolenia wraz z dodatkową dokumentacją wpłynął do organu w dniu 17 grudnia 2018 r. W tym samym dniu organ skierował do strony zawiadomienie informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 17 czerwca 2019 r. Jak wynika z treści tego zawiadomienia, termin zakończenia postępowania w sprawie został przedłużony względem terminu ustawowego z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych przez stronę dokumentów, a także, przez wzgląd na dużą liczbę postępowań z wniosków cudzoziemców, jakie toczą się przed Wojewodą D.

Jak również wynika z akt, pomiędzy datą 17 grudnia 2018 r. a końcowym terminem rozpoznania wniosku wyznaczonym przez organ na dzień 17 czerwca 2019 r., w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do zakończenia postępowania. W tym w szczególności, organ nie uruchomił standardowej w sprawach tego rodzaju procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Powyższe oznacza, że organ nadużył swoich uprawnień w zakresie przedłużenia terminu albowiem w zakreślonym terminie nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku. Należy dodać, że organ pozostawał bierny w podjęciu czynności zmierzających do rozpoznania wniosku także po dniu 17 czerwca 2019. Pierwszą czynność procesową wskazującą na zapoznanie się z dokumentami złożonymi przez stronę oraz zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w dniu 9 grudnia 2019 r., wzywając stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie do – informacji zawartych we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w części C punkt II oraz osób wymienionych w umowie najmu mieszkalnego z dnia 17 września 2019 r.

Także w dniu 9 grudnia 2019 r. organ wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (niespełna dwanaście miesięcy od dnia złożenia wniosku).

Wymaga przy tym podkreślenia, że obie wspomniane czynności procesowe organu zostały przez niego podjęte już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu (które wpłynęło do organu w dniu 2 grudnia 2019 r.), a także, skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Wypada także dodać, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, będąca standardową i obligatoryjną procedurą w sprawach tego rodzaju, powinna być inicjowana bez zbędnej zwłoki nie tylko przez wzgląd na treść art. 12 § 1 k.p.a., ale i przez wzgląd na przesłanki z powodu których jest uruchamiana (konieczność ustalenia, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego).

Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem stawianego przez stronę zarzutu przewlekłości Sąd miał przy tym na uwadze także, obowiązujący w dacie orzekania, przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wymaga jednak zwrócenia uwagi, że w sprawie, ocenie Sądu podlegały także okoliczności zaistniałe przed ogłoszeniem stanu epidemii z powodu COVID.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, nie znajduje usprawiedliwienia tak długotrwała – jak w okolicznościach analizowanej sprawy – zwłoka organu w dokonaniu oceny samej tylko kompletności i spójności wniosku. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).

Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli przyznana przez Sąd, w pkt V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę.

O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.