IV SAB/Po 35/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-23	
Data wpływu	2024-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Donata Starosta /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 2252/24	
Skarżony organ	Dyrektor Szkoły	
Treść wyniku	Zobowiązano do podjęcia czynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku P. N. z dnia 17 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. (data wpływu do organu: 26 lutego 2024 r.) P. N. (dalej również: wnioskodawca; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły (dalej również: Dyrektor Szkoły w R. ; Dyrektor; organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z jego wnioskiem z dnia 17 stycznia 2024 r.

Skarżący zarzucił Dyrektor Szkoły w R. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania jego wniosku. Ponadto wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz poza kolejnością, jak również zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 17 stycznia 2024 r. skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści, jak w załączniku. Wskazał też na to, że organ odniósł się do złożonego wniosku w ten sposób, że w piśmie skierowanym do skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 26 stycznia 2024 r. stwierdził, że część informacji miano udostępnić skarżącemu w dniu 10 stycznia 2024 r., zaś część informacji, ze względu na prywatność osób fizycznych – nauczycieli, nie stanowi informacji publicznej. Ponadto stwierdził, że nie jest sporne, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publiczne, a nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, bowiem wniosek dotyczy organizacji pracy organu.

Zdaniem pełnomocnika, nie można zgodzić się z organem, że udostępnił w dniu 10 stycznia 2024 r. "informację o planach/grafikach poszczególnych nauczycieli wg stanu na dzień 17 stycznia 2024 r., czyli zgodnie z wnioskiem skarżącego". W odpowiedzi na stanowisko organu, że w stosownym piśmie przewodnim organ "wskazał, iż te plany/grafiki sporządzone wg stanu na dzień 31 października 2023 r.", a więc stosownie do wniosku skarżącego z dnia 31 października 2023 r., pełnomocnik podniósł, że organ nie wskazał przy tym wyraźnie, iż stan na dzień 31 października 2023 r. jest tożsamy ze stanem na dzień 17 stycznia 2024 r.

Pełnomocnik podniósł również, że nie można zaakceptować wewnętrznie sprzecznego stanowiska organu co do charakteru informacji w postaci imion i nazwisk nauczycieli. W tym zakresie pełnomocnik zauważył, że po pierwsze, informacja o imionach i nazwiskach nauczycieli jest informacją publiczną, a po drugie, jeśli organ uważał, iż informacja ta podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób, to winien był sprawę załatwić decyzją administracyjną, a nie zwykłym pismem. Poza tym wskazał na utrwalony pogląd, że nauczyciele pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc w zakresie dotyczącym pełnienia tych funkcji nie korzystają z prawa do prywatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły w R. wniósł o jej oddalenie.

Wskazując na stan faktyczny sprawy, Dyrektor wyjaśnił, że w dniu 17 stycznia 2024 r. za pośrednictwem e-PUAP wpłynął do organu wniosek P. N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. "planów/grafików poszczególnych nauczycieli", 2. "listy nauczycieli (imię, nazwisko) wraz z podaniem nazwy przedmiotu jakiego nauczają" (zał. 2.1). Organ stwierdził, że powyższy wniosek jest powieleniem wcześniejszego zapytania z dnia 31 października 2023 r. (zał. 2.2). Dyrektor wskazał na to, że w dniu 26 stycznia 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi przez e-PUAP (zał. 2.3), w której poinformował, że plany zostały przekazane wnioskodawcy 10 stycznia 2024 r. w załączniku nr 3 (zał. 2.4). Dodał, że obecnie materiały nadal znajdują się w skrzynce e-PUAP "wraz z godziną wysłania".

Dyrektor podniósł, że [w odpowiedzi z dnia 26 stycznia 2024 r.] nie wskazał, iż stan jest tożsamy ze stanem na dzień 31 października 2023 r., ponieważ przydział obowiązków nauczyciele otrzymują na cały rok szkolny, a wnioskodawca "nie określił, że interesuje go dzienna losowa zmiana planu". Dyrektor stwierdził również, że "nauczyciel nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne (z wyjątkiem osób na stanowisku kierowniczym), dlatego podane zostały inicjały poszczególnych osób".

Przy takiej argumentacji organ stwierdził, że skarga jest bezzasadna, gdyż odpowiedź została udzielona wnioskodawcy niezwłocznie. W jego ocenie, dwukrotne żądanie informacji publicznej w tym samym zakresie w ciągu trzech miesięcy podyktowane jest wyłącznie chęcią uzyskania kosztów zastępstwa procesowego, a nie faktyczną potrzebą uzyskania informacji publicznej.

Do odpowiedzi na skargę zostały załączone: (2.1.) wydruk wniosku z 17.01.2024 r., (2.2.) zapytanie z dnia 31 października 2023 r., (2.3.) wydruk odpowiedzi organu z dnia 26 stycznia 2024 r., (2.4.) plany zał. 3 przekazane wnioskodawcy 10 stycznia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która wespół z art. 61 Konstytucji kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - art.2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej: u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1).

Pozostawanie w bezczynności przez właściwy podmiot, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu żądanej informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku) w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, względnie na braku podjęcia innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności ma to miejsce, gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Ponadto za taki stan uznawane jest niepoinformowanie wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. To samo odnosi się do braku powiadomienia wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) bądź też że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Z kolei w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Nie wyłącza to jednak podjęcia czynności animizacji części danych zawartych w informacji, w szczególności danych osobowych, w tym danych wrażliwych.

W każdym z tych przypadków zakreślony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien co do zasady przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.

Poza tym, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a., a zatem w takich sprawach nie zachodzi konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572). Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4287/18 - dostępne w Internecie: http:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, zgodnie z którym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3789/21, dostępny jw.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Poza tym sąd wyrokuje na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzygnął zatem sprawę na podstawie akt postępowania, biorąc pod uwagę okoliczności, które wynikają z dokumentów składających się na zgromadzony materiał procesowy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, Sąd przypomina, że we wniosku z dnia 17 stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Dyrektor Szkoły w R. o "przesłanie następującej informacji publicznej": 1. "planów/grafików poszczególnych nauczycieli, 2. "listy nauczycieli (imię i nazwisko) wraz z podaniem nazwy przedmiotu, jakiego nauczają". Ponadto zaznaczył, że prosi o "przesłanie odpowiedzi aktualnej na dzień dzisiejszy w formacie PDF poprzez system wiadomości epuap". Natomiast Dyrektor w przesłanym skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP piśmie z dnia 26 stycznia 2024 r. "w odpowiedzi na (...) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie planów i danych personalnych nauczycieli" poinformował skarżącego, że "wyżej wymienione dane zostały Panu udostępnione dnia 10 stycznia 2024 r. załącznik nr 3. Dane personalne nauczycieli zostały zanonimizowane, gdyż nie są informacją publiczną, osoby te mają prawo do poszanowania ich prywatności".

Dodać należy, że we wcześniejszym wniosku z dnia 31 października 2023 r. skarżący wystąpił do tego samego organu z wnioskiem o udostępnienie m.in. "planów/grafików poszczególnych nauczycieli" (pkt 3. wniosku), zaznaczając, że prosi o przesłanie odpowiedzi aktualnej na dzień 31 października 2023 r. oraz wskazując analogiczny sposób udostępnienia, jak w piśmie z dnia 17 stycznia 2024 r.

Skarżący stoi na stanowisku, że jego wniosek z dnia 17 stycznia 2024 r. nie został prawidłowo załatwiony, gdyż przesłane 10 stycznia 2024 r. informacje nie stanowiły udostępnienia informacji żądanych we wniosku z dnia 17 stycznia 2024 r. Z kolei Dyrektor w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek z dnia 17 stycznia 2024 r. jest powieleniem wniosku z dnia 31 października 2024 r., a w związku z tym w dniu 26 stycznia 2024 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, udzielił skarżącemu prawidłowej odpowiedzi w tej sprawie.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne staje się przede wszystkim rozważenie trzech następujących kwestii: 1) czy Dyrektor Szkoły w R. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, 2) czy informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w przywołanej ustawie, 3) czy Dyrektor prawidłowo załatwił sprawę przedmiotowego wniosku.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, należy wyjaśnić, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy tym, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji).

Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, dostępny jw.). Udostępnianiu podlega informacja publiczna (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), o ich organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c) oraz zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3), a także majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5). Katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., w świetle którego są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Według ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych dyrektorzy szkół są uznawani za podmioty obowiązane od udostępnienia informacji publicznej, jako "organy władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w znaczeniu funkcjonalnym - zwłaszcza z uwagi na posiadane przez dyrektorów szkół kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów, czy też jako "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Warto zaznaczyć, że wynikający z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa zarówno na dyrektorach szkół publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 248/12, dostępny jw.), jak i niepublicznych (por. wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/11, 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2076/13 - dostępne jw.), ponieważ wszystkie te szkoły wykonują zadania publiczne w dziedzinie edukacji i zwykle też dysponują majątkiem publicznym (choćby w postaci publicznych subwencji lub dotacji). Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, "dyrektor szkoły jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, skoro szkoła, nawet prowadzona przez osobę fizyczną, realizuje zadania publiczne, państwo ustala warunki jej utworzenia, funkcjonowania, a także kontroluje realizowanie przez nią zadań publicznych. Szkoły, niezależnie od sposobu ich utworzenia i prowadzenia czy to przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy inną osobę prawną, czy wreszcie osobę fizyczną wchodzą w skład systemu oświaty i realizują jego cele, które mają ewidentnie wymiar publiczny, wobec czego podlegają obowiązkowi udzielania informacji" (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2524/21, dostępny jw.).

Wobec powyższego w pełni uprawniony jest wniosek, że Dyrektor Szkoły w R. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Kwestia ta nie stanowiła zresztą sporu pomiędzy stronami.

Co do drugiej kwestii – tj. do oceny, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej – należy zauważyć, że w istocie również i to, poza danymi personalnymi poszczególnych nauczycieli, nie było zasadniczo przedmiotem sporu. Nie zwalniało to jednakże Sądu z obowiązku zbadania we własnym zakresie charakteru żądanych informacji.

Zdaniem Sądu wszystkie żądane przez skarżącego informacje w postaci "planów/grafików poszczególnych nauczycieli" oraz "lista nauczycieli (imię i nazwisko) wraz z podaniem przedmiotu, jakiego nauczają" mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd w podziela w tym względzie poglądy wyrażone m.in. we wcześniejszych wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2022 r. o sygn. akt IV SAB/Po 5/22 i 21 września 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 91/23 (dostępnych jw.), dotyczących podobnej problematyki.

Żądanie wniosku obejmuje swym zakresem informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 3 lit. a u.d.i.p., tj. zasady funkcjonowania i organizacji skarżonego podmiotu w zakresie realizowanego w szkole procesu nauczania. Zadania publiczne z zakresu powszechnego dostępu do oświaty, znajdującego swoje umocowanie już w art. 70 ust. 4 Konstytucji, jak i w przepisach ustaw szczególnych, realizowane są bowiem przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli.

Przechodząc zaś do oceny ostatniej kwestii – tj., czy w kontrolowanej sprawie Dyrektor, jako podmiot obowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych, dopuścił się zarzucanej bezczynności – Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonymi we wniosku (art. 14 ust. 1).

Pozostawanie w bezczynności przez właściwy podmiot, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu żądanej informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku) w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, względnie na braku podjęcia innego działania mającego na celu załatwienie wniosku.

W szczególności ma to miejsce, gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Ponadto za taki stan uznawane jest niepoinformowanie wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. To samo odnosi się do braku powiadomienia wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) bądź też że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Z kolei w stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Nie wyłącza to jednak podjęcia czynności animizacji części danych zawartych w informacji, w szczególności danych osobowych, w tym danych wrażliwych.

W każdym z tych przypadków zakreślony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien co do zasady przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.

Skoro wskazane w pkt 1. wniosku z dnia 17 stycznia 2024 r. "plany/grafiki" [lekcji czy innych zajęć edukacyjnych] "poszczególnych nauczycieli" stanowią informację publiczną – co w sposób dorozumiany przyznał również sam organ, powołując się w tym względzie na udostępnienie skarżącemu żądanej informacji w dniu 10 stycznia 2024 r. (stanowiące reakcję na wcześniejszy wniosek z dnia 31 października 2023 r.) – należy odnieść się jeszcze do statusu nauczyciela jako osoby pełniącej funkcję publiczną. To zagadnienie ma istotne znacznie w kontekście stanowiska organu, że nauczyciel nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne (z wyjątkiem osób na stanowisku kierowniczym), dlatego [w udostępnionych wnioskodawcy arkuszach przy odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2024 r.] podane zostały inicjały poszczególnych osób.

W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko co do tego, że nauczyciel (szkolny czy akademicki) jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny kwestie tę rozważał m.in. w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (dostępnym jw.), odwołując się także do wcześniejszego wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11. W szczególności NSA wskazał na to, że pojęcie "osoba pełniąca funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 ze zm.), czy w art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553 ze zm.). Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, to jest na sferę publiczną.

Warto również zauważyć, że przesądzenie, czy dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tejże funkcji. Musi bowiem istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta również jest akcentowana tak w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14, dostępny jw.).

"Plany/grafiki" zajęć poszczególnych nauczycieli w szkole pozostają w bezpośrednim związku z pełnioną przez nauczyciela funkcją publiczną, bowiem wyznaczają ramy, w jakich za pomocą poszczególnych nauczycieli realizowane są zadania publiczne w zakresie szkolnictwa publicznego. W takiej sytuacji względy ochrony prywatności tych osób nie mogłyby stanowić podstawy do zastosowania art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14 i 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 537/17, dostępne jw.).

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że wniosek o udostępnienie "planów/grafików poszczególnych nauczycieli" (pkt 1.) oraz "listy nauczycieli (imię, nazwisko) wraz z podaniem nazwy przedmiotu jakiego nauczają" (pkt 2.) (zał. 2.1) dotyczył w całości kwestii objętych regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym organ (dyrektor szkoły) zobowiązany był do rozstrzygnięcia wniosku w sposób zgodny z tą ustawą.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie Dyrektor w terminie ustawowo określonym nie załatwił prawidłowo wniosku skarżącego. Organ wprawdzie zareagował niezwłocznie (w piśmie z dnia 26 stycznia 2024 r.) na wniosek strony z dnia 17 stycznia 2024 r., ale uczynił to wadliwie, w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy i obwiązujących przepisów prawa. W szczególności nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, w sposób nieuprawniony odsyłając do wcześniej udzielonej odpowiedzi. Przedstawione w piśmie z dnia 26 stycznia 2024 r. stanowisko nie świadczyło o zadośćuczynieniu obowiązkom wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udzielona skarżącemu w dniu 10 stycznia 2024 r. informacja dotyczyła odpowiedzi na wniosek z dnia 31 października 2023 r., w którym skarżący domagał się udostępnienia m.in. informacji co do "planów/grafików poszczególnych nauczycieli" (pkt 3. wniosku z dnia 31 października 2023 r.) aktualnych na dzień 31 października 2023 r. Natomiast we wniosku z dnia 17 stycznia 2024 r. chodziło o informację dotyczącą "planów/grafików poszczególnych nauczycieli" (pkt 1. wniosku) oraz "listy nauczycieli (imię i nazwisko) wraz z podaniem nazwy przedmiotu, jakiego nauczają" (pkt 2. wniosku), ze wskazaniem, że chodzi o "odpowiedź aktualną na dzień dzisiejszy". W piśmie z dnia 26 stycznia 2024 r. brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, że udostępniona 10 stycznia 2023 r. informacja jest aktualna (tożsama z informacja udzieloną na wniosek z dnia 31 października 2023 r.) również na dzień składania wniosku wg stanu na dzień 17 stycznia 2024 r., czyli zgodnie z wnioskiem skarżącego (17 stycznia 2024 r.), względnie na dzień udzielania odpowiedzi (26 stycznia 2024 r.). Podjęta w odprowadzi na skargę próba wytłumaczenia tej kwestii jest chybiona. Jeżeli stan informacji na dzień 17 stycznia 2024 r. był tożsamy ze stanem zachodzącym w dniu 31 października 2023 r., organ powinien był to wprost wyjaśnić w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy. Ponadto, jeżeli Dyrektor miał wątpliwości co do odczytania intencji wnioskodawcy – organ zauważył w odpowiedzi na skargę, że "przydział obowiązków nauczyciele otrzymują na cały rok szkolny", w wnioskodawca "nie określił, że interesuje go dzienna losowa zmiana planu" – to powinien był w tym względzie zwrócić się do skarżącego o doprecyzowanie wniosku. Tak się jednak w sprawie nie stało. Odpowiedź na skargę nie stanowi zaś płaszczyzny do załatwiania sprawy administracyjnej ani nie sanuje skutków zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Poza tym w tej konkretnej sprawie Dyrektor nietrafnie powołał się na prawo nauczycieli do ochrony prywatności. W konsekwencji nie udostępnił wnioskodawcy "planów/grafików poszczególnych nauczycieli" oraz "listy nauczycieli (imię i nazwisko) wraz z podaniem nazwy przedmiotu, jakiego nauczają" z imiennych wskazaniem tych nauczycieli i przypisanych im przedmiotów, których nauczają. Z wcześniej już wskazanych i omówionych powodów, względy ochrony prywatności nauczycieli nie mogłyby w przedmiotowej sprawie stanowić podstawy do odmowy (ograniczenia) udostępnienia informacji w tym zakresie. Nadto, słusznie pełnomocnik skarżącego zauważył, że w takiej sytuacji, jeżeli zdaniem organu udostępnienie informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność nauczycieli, to powinien był wydać decyzję administracyjną (na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), co w sposób oczywisty nie miało miejsca w sprawie.

Skoro Dyrektor nie zareagował prawidłowo na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 stycznia 2024 r. i nie załatwił sprawy na dzień rozstrzygania sprawy, to organ dopuścił się bezczynności (zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy). Finalnie bowiem wniosek nie został rozpoznany w terminie 14 dni (13 ust. 1 u.d.i.p.) ani też nie powiadomiono wnioskodawcy o powodach opóźnienia i nowym terminie udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W okresie wyznaczonym ustawowo do załatwienia sprawy nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Poza tym, na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd brak też było informacji, że organ załatwił sprawę w przedmiotowym zakresie. W konsekwencji zaszły podstawy do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. po stronie organu stanu bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 17 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wobec tego Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia (rozpatrzenia) tego wniosku, jak też pełnomocnik strony domagał się w skardze. Sąd wyznaczył organowi termin na załatwienie tego wniosku jako 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Termin ten koresponduje z rozwiązaniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozwala na prawidłową reakcję na żądanie strony.

Oceniając zaś charakter bezczynności stwierdzonej na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy takiego opóźnienia w podejmowanych czynnościach, które pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnej przyczyny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są w sposób oczywisty jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2311/17 - dostępne jw.).

Za "rażące naruszenie prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy uznać jedynie taki stan, o którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny jw.). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także uwarunkowania danego rodzaju spraw (materialnoprawne okoliczności sprawy) i czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie wystarcza samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie takie musi być przy tym znaczne i niezaprzeczalne oraz w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 19/15 - orzeczenia dostępne jw.).

Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ w terminie ustawowym zareagował na wniosek strony, jednakże uczynił to w sposób nieprawidłowy. Poza tym okoliczności sprawy (nieodległe czasowo udzielnie odpowiedzi w części zakresowo i rodzajowo zbieżnej w odniesieniu do wcześniejszego w wniosku z dnia 31 października 2023 r.) również miały znaczenie dla oceny charakteru zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu czy też rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Sąd wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Nie świadczyło to wprawdzie o braku zawinienia organu w zwłoce w załatwieniu sprawy, a zatem nie uwalniało od zarzutu bezczynności, jednakże istotnie wpływało na ocenę, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością po stronie organu doszło do rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując tą część rozważań, Sąd stwierdza, że w związku z przypisaną organowi bezczynnością w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie doszukał się po stronie organu znamion rażącego naruszania prawa, o czym też na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 3 wyroku.

Z tych samych przyczyn Sąd uznał również, że brak jest podstaw do zastosowania z urzędu (strona takiego żądania nie zgłosiła) środka prawnego w postaci grzywny, jak również przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., co jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu.

Na koniec, w odpowiedzi na zastrzeżenia organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, wyjaśnić jeszcze należy, że Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że skarżący, występując w dniu 17 stycznia 2024 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nadużył prawa do informacji publicznej i nie zasługuje na ochronę prawną. Miało to swoje przełożenie również na kwestię zasądzenia kosztów procesu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Sąd wziął pod uwagę żądanie strony, wynik sprawy i wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).