Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Dzierżoniowskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Dzierżoniowskim a Powiatem Złotoryjskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie D. K. umieszczonej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Dzierżoniowski jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 3 października 2017 r. Starosta Dzierżoniowski na podstawie art. 191 ust. 1 i 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697) w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r.) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy nim a Starostą Złotoryjskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej D. K. umieszczonej w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku organ podał, że do dnia 25 maja 2017 r. faktyczną opiekę nad małoletnią sprawował ojciec, z którym małoletnia zamieszkiwała w [...] i gdzie była zameldowana w momencie umieszczenia w pieczy. Od grudnia 2016 r. małoletnia wraz z ojcem przeprowadziła się na teren powiatu dzierżoniowskiego z uwagi na zamiar podjęcia przez ojca pracy. Niemniej organ stwierdził, że pobyt ww. osób na terenie tego powiatu miał wyłącznie charakter tymczasowy, na co wskazuje m.in. fakt, że dopiero w dniu 21 czerwca 2017 r. M. K. wymeldował się wraz z córką z miejsca dotychczasowego zameldowania i nie podejmował żadnych działań w zakresie wynajęcia dla siebie i córki lokalu mieszkalnego na terenie powiatu dzierżoniowskiego, a jedynie korzystał w lokalu wynajmowanego przez inne osoby. Stałym miejscem zamieszkania małoletniej i jej ojca pozostawały zatem [...], w związku z czym organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie D. K. jest w ocenie wnioskodawcy Powiat Złotoryjski.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Złotoryjski wskazał, że niewątpliwie ostatnim miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej był [...], w którym przebywała wraz z ojcem od 2016 r. Właśnie tam bowiem ojciec podjął zatrudnienie, zaś małoletnia uczęszczała do szkoły. W ocenie organu nie zasługuje w tym zakresie na uwzględnienie oświadczenie M. K., że w razie niemożności sprzedania domu w [...] przeprowadzi się tam, bowiem zostało ono złożone już po umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej, a nadto jego treść jest sprzeczna ze stanem faktycznym, gdyż dalej przebywa on w [...], a nadto znalazł stałe zatrudnienie w miejscowości, z której ma dogodny dojazd właśnie do tego miasta.

Starosta Złotoryjski zaznaczył także, że dla ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania M. K. i małoletniej, nie ma znaczenia fakt ich zameldowania w [...], bowiem miejsce zamieszkania jest kategorią prawa cywilnego, zaś miejsce zameldowania – prawa administracyjnego. Błędne jest więc ustalanie miejsca zamieszkania danej osoby za pomocą jej zameldowania, w szczególności, że w niniejszej sprawie M. K. szuka nabywcy dla swojego domu, co świadczy o zerwaniu więzów z poprzednim centrum życiowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał wprawdzie nie pomiędzy organami, lecz jednostkami samorządu terytorialnego i który wprawdzie nie dotyczy właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz odnosi się do kwestii ponoszenia przez powiat wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego - stosownie do przepisów przywołanej na wstępie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - w pieczy zastępczej, to jednak taki sposób rozstrzygania sporów w tym zakresie przewidziany został w art. 191 ust. 16 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Akt ten, w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, przyjmuje zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Zatem cytowany art. 191 ust. 16 reguluje nie ustalenie organu właściwego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz jest trybem rozstrzygania na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą tego obowiązku realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 151/17 dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

W okolicznościach sprawy spełniony został wymóg właściwości sądu administracyjnego, albowiem pozostające w sporze organy, a w istocie powiaty nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Powiat dzierżoniowski pozostaje w obszarze właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, a powiat złotoryjski – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (por. § 1 pkt 1 lit. b i c Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. Nr 198, poz. 1925).

Rozpoznając zaistniały spór w ramach tak zakreślonej kognicji wskazać w należy, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej reguluje art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy oraz m.in. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 160/12, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13).

Należy też mieć na uwadze, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem miejsce zamieszkania nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w kodeksie cywilnym. Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania powyższych przesłanek. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z kolei w myśl § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

Należy zatem odróżnić faktyczne miejsce pobytu dziecka od miejsca jego zamieszkania w sensie prawnym, które w przypadku małoletniego stanowi domicilium necessarium, miejsce zamieszkania określone ustawowo w zależności od miejsca zamieszkania innych osób, bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka. Nawet zameldowanie dziecka u innych osób odnosi się tylko do miejsca jego faktycznego pobytu, ale nie zmienia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c. w miejscowości, w której mają miejsce zamieszkania jego rodzice.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że małoletnia D. K. w okresie od dnia 15 kwietnia 2005 r. do dnia 21 czerwca 2017 r. była zameldowana na pobyt stały w [...]. Od grudnia 2016 r. wraz z ojcem przeniosła się do [...] ze względu na zamiar podjęcia na tym terenie pracy przez ojca oraz tęsknotę córki za byłą konkubiną ojca, która zamieszkała w tej miejscowości. To właśnie u niej i jej męża zamieszkiwała małoletnia wraz z ojcem przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. W tym czasie M. K. podejmował w [...] różnorakie prace dorywcze, zaś małoletnia uczęszczała do szkoły (vide: pismo Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szklono-Wychowawczego w [...] z dnia 30 grudnia 2017 r.). Wprawdzie w badanym okresie rodzina nie wynajęła żadnego lokalu mieszkalnego, a jedynie zamieszkiwała u innych osób wynajmujących taki lokal, lecz jednocześnie dom w [...] został wystawiony na sprzedaż.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w pieczy zastępczej przy zastosowaniu zasady z art. 191 ust. 1 ustawy w zw. z art. 26 § 1 k.c.

Podkreślenia bowiem wymaga, że w celu ustalenia powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, badaniu podlega jedynie okres czasu poprzedzający to umieszczenie. Dlatego też nie może odnieść skutku treść oświadczenia ojca małoletniej z dnia 1 czerwca 2017 r., gdyż zostało ono złożone już po umieszczeniu córki w pieczy zastępczej. Nie mniej jednak błędnie wywiódł z niego wnioskodawca, że pobyt rodziny w [...] przed postanowieniem Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie o umieszczeniu małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej był tymczasowy. W oświadczeniu tym M. K. wyraźnie bowiem wskazał, że "na chwilę obecną" pobyt w tej miejscowości traktuje tymczasowo, uzależniając kwestię swojego miejsca zamieszkania od sprzedaży domu w [...]. Oświadczenie to odnosi się zatem do przyszłych planów mieszkaniowych ojca, nie zaś charakteru pobytu rodziny w [...] przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej. Potwierdza to także treść pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia 11 lipca 2017 r., w którym wskazano, że M. K. zadeklarował, iż zamieszka tam, gdzie zostanie umieszczona jego córka.

W ocenie Sądu z powyższych okoliczności jasno wynika, że tymczasowy charakter pobytu w [...] rodzica, sprawującego władzę rodzicielską nad małoletnią, nabrał takiego charakteru dopiero po umieszczeniu córki w pieczy. W świetle zaś art. 25 k.c. zamiar stałego pobytu, pozwalający uznać dane miejsce za miejsce zamieszkania, musi mieć natomiast charakter aktualny. W niniejszej sprawie aktualność tego zamiaru należało badać w odniesieniu do czasu przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej i zdaniem NSA wskazywał on, że centrum życiowe rodziny znajduje się w miejscowości [...]. To właśnie w tej miejscowości ojciec podejmował próby zatrudnienia, zaś małoletnia wykonywała obowiązek szkolny w Specjalnym Ośrodku Szkoleniowo-Wychowawczym w [...]. Z pewnością podjęcie nauki w placówce znajdującej się w miejscowości, do której przeprowadziła się rodzina świadczy o zamiarze przeniesienia tam centrum życiowego. Także przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425) w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r. łączyły wykonywanie obowiązku szkolnego z miejscem zamieszkania dziecka, ustalanego zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego (art. 20a tej ustawy).

Nie można też zgodzić się z wnioskodawcą, że niewynajęcie samodzielnie przez rodzinę lokalu mieszkalnego dowodzi tymczasowego charakteru pobytu. Kodeks cywilny definiując w art. 25 pojęcie miejsca zamieszkania nie wymaga, aby w miejscu swojego pobytu dana osoba osobiście wynajęła mieszkanie. Przepis ten wskazuje natomiast na konieczność zbadania zamiaru stałego pobytu w danym miejscu, przy ustaleniu którego chodzi m.in. o związki ekonomiczne, jak też emocjonalne czy rodzinne. W niniejszej zaś sprawie wystąpił związek emocjonalny, bowiem jedną z przyczyn opuszczenia [...] była tęsknota małoletniej za byłą konkubiną ojca. Podobnie nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, że w dniu 21 czerwca 2017 r. rodzina wymeldowała się z [...], co zdaniem wnioskodawcy świadczy o tym, że skoro do dnia umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej była ona zameldowana w powiecie złotoryjskim, to ten powiat jest obowiązany do ponoszenia wydatków związanych z jej opieką i wychowaniem. Jak bowiem wskazywano, zgodnie z treścią art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w pierwszej kolejności bada się miejsce zamieszkania, a dopiero gdy jego ustalenie nie jest możliwe sięga się do zasady zawartej w ust. 2. W niniejszej zaś sprawie możliwe było zastosowanie reguły z ust. 1 art. 191 tej ustawy. Nadto należy zgodzić się z poglądem, że zameldowanie – jako kategoria administracyjna – może jedynie ułatwić ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, nie przesądza jednak o tym fakcie. Zamieszkiwanie jest bowiem kwestią faktyczną, uzewnętrznianą przez daną osobę. Ponadto w ocenie NSA w niniejszej sprawie wymeldowanie z dotychczasowego miejsca stałego pobytu, choć dokonane już po umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej, rozpatrywane łącznie z wcześniejszą czynnością opuszczenia miejsca stałego zameldowania, świadczy o tym, że zamiarem rodziny było zamieszkanie w [...] i przeniesienie tam swojego centrum życiowego.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie od grudnia 2016 r. do dnia wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy w Dzierżoniowie, rodzic małoletniej w sposób dostateczny uzewnętrznił zamiar stałego pobytu w [...], co pozwala na przyjęcie, że to właśnie ta miejscowość była miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. Jednostką zobowiązaną do poniesienia wydatków na opiekę i wychowanie D. K. umieszczonej w pieczy zastępczej jest zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Powiat Dzierżoniowski.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.