III OSK 2738/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-05-15	
Data wpływu	2024-11-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 504/24	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; ART.134 §1, ART.133 §1, ART.141 §4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2020 nr 0 poz 920; ART.79 UST.1, ART.79 UST.2; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 504/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet dla radnych Powiatu [...] oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 504/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet dla radnych Powiatu [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Powiatu w [...] (dalej: "Rada Powiatu") w dniu [...] listopada 2021 r., działając na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, zwanej dalej: "u.s.p.") oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1975), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet dla radnych Powiatu [...]. W § 10 uchwały uregulowano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 23 listopada 2021 r.".

Na powyższą uchwałę Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego powiatu. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów powiatu lub powiatowej administracji (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 318/24, CBOSA). Ponadto, uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), co odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej: "u.o.a.n."). Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – ogłoszenie aktu prawa miejscowego dokonuje się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Oceniając przebieg postepowania Sąd uznał, że skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. W § 10 Rada wskazała, że "uchwała wchodzi w życie z dniem 23 listopada 2021 r.", tym samym przewidziano jej wejście w życie bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe unormowanie uchwały pozostające w sprzeczności z przepisami art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – skutkuje tym, że uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Podsumowując, niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Dlatego zaskarżona uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlegała obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że Rada taki wniosek złożyła 16 lutego 2024 r. jest w całości nieważna, bowiem obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa. Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma też wpływu okoliczność, że Wojewoda odmówił ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (k. 21-25 akt adm.), jak podnosiła to Rada.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w związku z uchyleniem uchwały przez Radę. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Z tego względu Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Powiatu [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."),

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § pkt 2 p.p.s.a.), to jest:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie merytoryczne wszystkich argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji - naruszając ww. przepisy - nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio uwzględnieniem skargi,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w nieprawidłowy sposób i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w tymże uzasadnieniu do każdego z argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji - naruszając ww. przepisy - nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio uwzględnieniem skargi,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie zaskarżonej uchwały poza granice zakreślone w skardze, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji - naruszając ww. przepis - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy winien skargę oddalić, względnie stwierdzić nieważność wyłącznie § 10 zaskarżonej uchwały lub stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa,

d) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co miało istotny i bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd I instancji - naruszając ww. przepis - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, podczas gdy winien skargę oddalić, względnie stwierdzić nieważność wyłącznie § 10 zaskarżonej uchwały lub stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i nieważna w całości,

b) w przypadku uznania zarzutu sformułowanego w lit. a za bezzasadny - pominięcie art. 79 ust. 4 u.s.p. i zastosowanie w jego miejsce art. 79 ust. 1 u.s.p., co skutkowało uznaniem, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania w całości, a także oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł o jej oddalenie w całości oraz nie domagał się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § pkt 2 p.p.s.a.).

I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zgodności z prawem uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet dla radnych Powiatu, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Zatem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważkości zaskarżonego aktu nie oznacza jeszcze, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w tym, iż WSA w Poznaniu "nie odniósł się merytorycznie w swoim uzasadnieniu do każdego z argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Nie dokonał on żadnej oceny twierdzeń w odpowiedzi tej podniesionych, dotyczących przywołanych przepisów prawa, jak i wskazanych rozbieżności w stosowaniu prawa dotyczących ogłaszania uchwał w sprawie zasad ustalania diet radnym".

Nadto "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 133 p.p.s.a. Tak modułowo skonstruowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. jest a limine nieskuteczny. Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a nadto w jego ramach nie można skutecznie kwestionować dokonanej oceny stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny. Dodatkowo należy wskazać, że także w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących organ, jak również nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną stanu faktycznego oraz materiału dowodowego i oceną prawidłowości wydania zaskarżonego aktu dokonaną przez Sąd I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. Zgodnie z treścią przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania WSA w Poznaniu i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Na marginesie jedynie można dodać, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nieskuteczne.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a. Otóż wskazany przepis ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, która uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej i to w postaci stwierdzenia nieważności. Oznacza to także, że przepis ten określając kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, podobnie jak art. 151 p.p.s.a., nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14).

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i nieważna w całości. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie uchwała dotycząca ustalania wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego i stanowiska tego nie zmienia błędna ocena charakteru takich uchwał prezentowana przez Wojewodę Wielkopolskiego (a nawet bezprawna odmowa przez niego publikacji takich uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Kwestie te powinny być przedmiotem ustaleń co do działania organów państwa zgodnie z art. 7 Konstytucji RP w odrębnych postępowaniach prowadzonych przez Prokuratora Regionalnego w Poznaniu skoro podjął się on wniesienia skargi w niniejszej sprawie, natomiast nie mają istotnego znaczenia dla oceny charakteru prawnego uchwały dotyczącej ustalania wysokości diet dla radnych. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżący kasacyjnie, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z powołanego przepisu wynika, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym, chyba że wyraźny przepis ustawowy stanowi inaczej (np. wyjątek dotyczący przepisów porządkowych). Trybunał Konstytucyjny już w postanowieniu z 13 lutego 1991 r. S 2/9, opubl. w OTK 1991, nr 1, poz. 30 (potwierdzonym następnie w wyroku TK z 20 grudnia 1999 r. sygn. K 4/99, opubl. w OTK 1999, nr 7, poz. 165) stwierdził, że formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ich ogłoszenie w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim lub w innych przewidzianych przez prawo dziennikach urzędowych w zależności od rodzaju aktów normatywnych, a ich ogłoszenie w sposób prawem przewidziany jest urzędowym ogłoszeniem aktu. Tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi aktu przysługuje domniemanie autentyczności i tylko ten sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Tym samym dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Dlatego też nie ma mowy w przedmiotowym przypadku o tzw. nieistotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p. Mamy tu do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W istocie skarga kasacyjna stanowi polemikę z prawidłowymi ustaleniami i oceną prawną przyjętą przez WSA w Poznaniu, nie wykazując naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.