Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 50/15 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 50/15, po rozpoznaniu skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. w pkt I. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w J. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; w pkt II. stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w J. na rzecz P. G. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 listopada 2014 r. P. G., redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (ZOPZŁ) w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. wystąpił do ZOPZŁ na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5 poz. 24 ze zm., dalej u.p.p.) o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń ZOPZŁ odbytych w roku 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. Do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej z czynności, o których stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego stwierdzono, że wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 u.p.p.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w J. wniósł alternatywnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. lub o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że po tym, jak K. M. wystąpił do ZOPZŁ na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.p. o udzielenie informacji prasowej, w dniu 15 października Zarząd Okręgowy wysłał do K. M. pismo w którym prosił o potwierdzenie, że jest on dziennikarzem Dziennika [...]. Bez udzielania odpowiedzi na to pismo Zarząd Okręgowy otrzymał skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. W ocenie organu skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. ZOPZŁ nie odmówił udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej), natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. W ocenie ZOPZŁ jeśli jednak przyjąć działanie skarżącego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wnioskodawca powinien wtedy wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. Zdaniem organu przyjęcie odmiennego rozumowania prowadzić będzie do sytuacji, gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego, aby uzyskać niczym nie ograniczony, nieuzasadniony dostęp do informacji, w trybie prawa dostępu do informacji publicznej.

Zaskarżonym wyrokiem z 17 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji stwierdził, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne na podstawie przepisów ustawy Prawo łowieckie, a przez to zobowiązany jest do udzielania prasie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Katalog ten jest otwarty. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p. informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Ponadto informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informacje o zasadach funkcjonowania tych podmiotów i ich organizacji. Stąd nie tylko informacje dotyczące realizacji wspomnianych obowiązków z zakresu administracji, ale także dotyczące funkcjonowania podmiotu oraz kwestii organizacyjnych, sposobu finansowania jego działalności, ponoszonych wydatków związanych z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne, stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13).

Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie wniosek z 7 października 2014 r. o udzielnie informacji prasowej złożony przez K. M. pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Wnioskodawca powołał się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika, wniosek posiada znak i nagłówek dziennika. Wnioskodawca oświadczył, że jest dziennikarzem tego dziennika, wskazał jego dane teleadresowe, a jako podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 u.p.p. Zatem nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji wnioskodawca występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]". Osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną ma takie same uprawnienia w tym zakresie, jako osoba działająca na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i stosuje się do wniosku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że żądane informacje posiadają status informacji publicznej, odnoszą się bowiem do udostępnienia dokumentów związanych z funkcjonowaniem podmiotu i jego organizacji. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że uznanie zarzutu bezczynności oznacza jedynie zobowiązanie organ do rozpoznania wniosku strony. Nie może natomiast rozstrzygać, czy żądana informacja winna być udzielona, czy też istnieją podstawy do załatwienia wniosku w inny sposób, bowiem nie w każdym przypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, ze względu na ograniczenia prawa dostępu do informacji określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podzielił żądania dotyczącego odrzucenia skargi, nie podzielił także zarzutu, że skarżący nie wykazał interesu publicznego warunkującego udostępnienie informacji. Obowiązek wykazania "interesu publicznego" dotyczy jedynie wnioskodawców żądających udostępnienia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jednakże w sprawie kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu. Organowi nie można też w przekonaniu Sądu I instancji przypisać rażącego naruszenia prawa, ponieważ było efektem błędnej wykładni obowiązujących przepisów, a nie lekceważenia wniosku.

W skardze kasacyjnej Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w J. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZOPZŁ nie można zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 50 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że P. G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi,

3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ZOPZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy,

4) art. 7 ust. 2 pkt 5 oraz art. 11 u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie;

5) art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że organ wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza, zatem podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Wobec tego skarga na bezczynność powinna zostać oddalona, gdyż w chwili jej złożenia organ nie pozostawał w bezczynności. Nadto składający skargę nie posiada legitymacji do jej złożenia. Organ wskazał, że gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodził od K. M., bez powoływania się na działanie w imieniu innego podmiotu, byłoby wówczas jasne, że działa na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wtedy też K. M., jako wnioskodawca, mógłby skarżyć bezczynność organu, a skarga w przypadku faktycznego pozostawania organu w bezczynności byłaby zasadna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy K. M., powołując się na status dziennikarza oraz wskazując, że działa w imieniu dziennika "[...]", działa jako prasa w rozumieniu ustawa Prawo prasowe. Wtedy taki wnioskodawca (prasa) uzyskuje nie tylko informację publiczną (na mocy art. 3a u.p.p.), ale również informację prasową, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty nie wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że art. 4 u.p.p. poszerza nie tylko zakres podmiotowy, ale i przedmiotowy udzielanej prasie informacji. Zdaniem organu znaczna część pytań objętych wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. nie stanowi informacji publicznej, natomiast jej udostępnienie rozważyć należy na gruncie ustawy Prawo prasowe.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Nie jest sporne w sprawie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego może być obowiązany do udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. pkt 5 u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym. Obowiązek ten istnieje jednak wyłącznie w tym zakresie. Nie każda zatem informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego środkami publicznymi będzie stanowiła informację publiczną. W zakresie podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. publiczny charakter będą miały w pierwszym rzędzie dane wymienione w art. 6 u.d.i.p. Regulacje zawarte w tym przepisie także potwierdzają, że w stosunku do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacje ich dotyczące podlegające ujawnieniu w trybie ustawy muszą pozostawać w związku ze sferą spraw publicznych czy dysponowania majątkiem publicznym. Świadczy o tym przykładowo art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., zgodne z którym podlegają udostępnieniu informacje o majątku tych podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (o którym mowa w lit. a-c), oraz pożytkach z tego majątku i obciążeniach. Nie jest zatem tak, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane są do udostępniania w trybie ustawy wszelkich informacji ich dotyczących. W stosunku do Polskiego Związku Łowieckiego obowiązek ten dotyczy tylko sfery wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2112/14, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1136/15). Zadania PZŁ o charakterze publicznym określa art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o sprawach publicznych oznacza zatem pewne dane odnoszące się do spraw publicznych. Ma to istotne znaczenie w takich przypadkach, jak rozpatrywany. We wniosku zażądano kopii protokołów i uchwał z posiedzeń ZOPZŁ odbytych w całym roku 2014, bez wskazania ich przedmiotu stanowiącego informację publiczną. W sytuacji, gdy działalność Związku nie wyczerpuje się w realizacji zadań publicznych, tak określone żądanie wniosku nie nadaje się do zakwalifikowania jako żądanie udzielenia informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że niesprecyzowane przedmiotowo uchwały zarządów okręgowych PZŁ nie stanowią informacji odnoszącej się do wykonywania przez związek zadań publicznych czy do gospodarowania majątkiem publicznym, nie stanowiąc tym samym informacji publicznej (wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. I OSK 1974/14). W konsekwencji za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, stąd brak podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjęcia, że Zarząd Okręgowy PZŁ był zobowiązany do niezwłocznego udostępnienia żądanych protokołów i uchwał. Skuteczny z związku z tym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skarga podlegała bowiem oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 11 u.p.p. zawiera kilka jednostek redakcyjnych i nie sprecyzowano w skardze , do których z nich odnoszą się zarzuty. Niezależnie od tego trzeba też stwierdzić, że przepis ten w sprawie nie został przez Sąd I instancji zastosowany, albowiem dotyczy on udostępniania dziennikarzom informacji, o jakich mowa w art. 4 u.p.p., a w sprawie Sąd I instancji przyjął istnienie podstaw do zastosowania art. 3a u.p.p. Sąd I instancji nie rozważał podstaw do udostępnienia żądanych danych w innym trybie. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. Potwierdzając działanie dziennikarza na rzecz i z upoważnienia redakcji, redaktor naczelny dziennika ma legitymację procesową do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w udostępnieniu informacji, co rzecz jasna nie przesądza o zasadności takiej skargi. Sąd I instancji nie powołał się również na przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. (wadliwie oznaczony w skardze kasacyjnej jako art. 7 pkt 2 ust. 5 u.p.p.), nie można zatem zarzucić niewłaściwego jego zastosowania, a w skardze nie argumentowano, że przepis ten winien znaleźć zastosowanie ze względu na stwierdzony stan faktyczny. Nadto kwestia zgłoszenia wniosku przez dziennikarza nie miała zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, kluczowe był bowiem przesłanki do zastosowania art. 3a u.p.p., w a konsekwencji ustawy o odstępie do informacji publicznej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.