Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 892/16 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 27 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 892/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 27 października 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/ (dalej zwana: "CBOSA").

2.1. Od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżącego wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwana: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

- art. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 52; dalej zwana: "u.z.z.m.z.");

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Powyższa regulacja oznacza w istocie, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, ograniczając się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego przepisu.

3.3. Na wstępie należy zaznaczyć, że istota sporu dotyczy nie tyle prawidłowej wykładni art. 3 u.z.z.m.z. co tego, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2016 r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość na rzecz nabywcy licytacyjnego. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w opisanym budynku, który podlegał egzekucji administracyjnej zamieszkuje skarżący jako najemca i jednocześnie osoba uprawniona w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.z.z.m.z., której przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego położonego w tym budynku. W toku postępowania administracyjnego organ nadzoru nad organem egzekucyjnym zobowiązany był zatem do zbadania, czy wystąpiła jedna z przesłanek przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej zwana: "k.p.a."), tj. czy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa bądź zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie można mówić w ogóle o naruszeniu prawa materialnego, a tym bardziej o naruszeniu rażącym, co do wykładni oraz zastosowania art. 3 ust. 1 i 2 u.z.z.m.z. Zgodnie z tym przepisem mieszkania, których najemcami są osoby uprawnione, mogą być zbywane wyłącznie, pod rygorem nieważności, na zasadach określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na rzecz innych osób niż osoby uprawnione nie może nastąpić z pominięciem przysługującego tym osobom pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w tym budynku (ust. 2). Ustawa ta nie definiuje użytego w nim pojęcia "zbycie", co nie oznacza, że nie można ustalić jego normatywnego znaczenia na podstawie znaczenia językowego oraz zasad wykładni systemowej wewnętrznej i zewnętrznej, czyli w oparciu o inne przepisy u.z.z.m.z. oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej zwana: "u.p.e.a."). Zbycie na gruncie reguł znaczeniowych języka polskiego odwołuje się do czasownika "zbyć", "zbywać" i oznacza »sprzedać; sprzedać coś« oraz do "zbytu" i oznacza »możliwość sprzedaży towaru; sprzedaż; sprzedaż lub możliwość sprzedaży« (por. Słownik języka polskiego na stronach: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl). Znaczenie to nawiązuje do sprzedaży, czyli umowy zawartej pomiędzy równorzędnymi podmiotów. Poza tym umowa taka ma swoje normatywne znaczenie wyznaczone przepisami Kodeksu cywilnego. Do terminu tego nawiązuje także art. 110w § 1 u.p.e.a., który stanowi, że zajętą nieruchomość organ egzekucyjny sprzedaje w drodze licytacji publicznej. Jednakże należy zauważyć, że sprzedaż ta może nastąpić tylko w "drodze licytacji publicznej". Nie jest to zatem forma sprzedaży dokonywana pomiędzy dwoma równorzędnymi podmiotami, z których jeden decyduje się na sprzedaż określonej rzeczy. Szczegółowe warunki i czynności, które związane są z egzekucją z nieruchomości, w efekcie której dochodzi do przyznania jej własności na rzecz licytanta, który zaoferował najwyższą cenę i uiścił cenę nabycia, nie pozwalają jednak na przyjęcie, że jest to sprzedaż w znaczeniu potocznym. W ramach egzekucji administracyjnej dochodzi bowiem do przymusowej sprzedaży nieruchomości zobowiązanego wbrew jego woli. Dla rozstrzygnięcia wobec tego, czy najemca mieszkania zakładowego może realizować swoje prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego położonego w budynku będącym przedmiotem egzekucji z nieruchomości, konieczne jest sięgnięcie w pierwszej kolejności do pojęć i wykładni niektórych zapisów u.z.z.m.z. dotyczących zbywcy. Zgodnie z definicją z art. 2 pkt 1 u.z.z.m.z. ilekroć w tej ustawie jest mowa o zbywcy - należy przez to rozumieć: a) przedsiębiorstwa państwowe, b) spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, z późn. zm.), z wyłączeniem Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej, c) inne państwowe osoby prawne, z wyłączeniem Agencji Mienia Wojskowego. Wśród kręgu tych podmiotów nie wymieniono ani administracyjnego organu egzekucyjnego, ani sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników jako organów egzekucyjnych. Także jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z przepisów u.z.z.m.z. dotyczących pierwszeństwa w nabywaniu lokali zakładowych bądź nieruchomości, w której znajdują się takie lokale, nie wynika dla uprawnionych roszczenie o zawarcie umowy, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości (lokalu mieszkalnego), jeżeli została ona przez zbywcę przeznaczona do sprzedaży. Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w przepisach art. 3 i 4 uz.z.m.z. nie jest równoznaczne z roszczeniem, ponieważ nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. Pierwszeństwo to aktualizuje się dopiero wówczas, gdy zbywca zamierza zbyć lokal mieszkalny (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt III PK 124/14, publ. SIP LEX nr 1677069). Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji jedynie w stosunku do mieszkań przeznaczonych przez zbywcę na sprzedaż osobie uprawnionej przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania, co wynika z art. 4 ust. 1 u.z.z.m.z. Ustawodawca zawęził zatem prawo pierwszeństwa z art. 3 ust. 2 u.z.z.m.z. do sytuacji, gdy ich sprzedaży dokonuje zbywca definiowany w art. 2 pkt 1 u.z.z.m.z., co wyklucza sprzedaż budynków w drodze licytacji publicznej, o której stanowi art. 110w § 1 u.p.e.a. Poza tym żaden z przepisów u.z.z.m.z. nie przewiduje możliwości realizacji prawa pierwszeństwa przez osobę uprawnioną z art. 2 pkt 2 u.z.z.m.z. w sytuacji objęcia nieruchomości egzekucją administracyjną. Także w przepisach u.p.e.a. brak takich zapisów. Należy zauważyć, że w przypadku prawa pierwokupu lub pierwszeństwa, które może wynikać z różnych tytułów, tylko w jednym przypadku przewidziano możliwość realizacji uprawnień przez podmiot uprawniony. Stanowi o tym art. 110n § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, organ egzekucyjny przed przystąpieniem do opisu i oszacowania wartości nieruchomości wzywa właściwą jednostkę samorządu terytorialnego do oświadczenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, czy skorzysta z prawa pierwokupu. W żadnym innym przypadku nie przewidziano w toku egzekucji z nieruchomości możliwości realizacji uprawnień wynikających czy to z prawa pierwokupu, czy z prawa pierwszeństwa. Takiej wykładni unormowania wynikającego z art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.m.z. nie może zmienić także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1104/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej zwana: "CBOSA"), zgodnie z którym termin "zbycie i nabycie" należy interpretować szeroko i oznacza przejście prawa własności nieruchomości na drugi podmiot, czyli zarówno na podstawie jednej z umów cywilnych, jak również na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego (m.in. poprzez przysądzenie prawa własności dokonane w postępowaniu egzekucyjnym). Przedmiotem analizy w tym wyroku było jednak pojęcie "zbycia gruntów" z art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przejścia na nabywcę obowiązku zapłaty opłat rocznych wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. W wyroku tym odwołano się także do zapisu art. 999 § 2 zdanie drugie Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym powtarzające się daniny publicznoprawne przypadające z nieruchomości od dnia prawomocności postanowienia o przysądzeniu własności ponosi nabywca. Analogiczny zresztą zapis zawiera art. 112b § 4 u.p.e.a. posługując się również pojęciem "nabywcy", lecz co do skutków postanowienia o przyznaniu własności. Należy wobec tego przyjąć, że unormowania u.p.e.a. stanowią uregulowanie szczególne wobec przepisów u.z.z.m.z. Sprzedaż egzekucyjna dokonywana jest wyłącznie w drodze licytacji publicznej, co wyłącza możliwość realizacji przez osoby uprawnione prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych położonych w budynku podlegającym egzekucji administracyjnej za zasadach przewidzianych w art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.m.z. Zarówno zatem organ administracji jak i Sąd I instancji dokonały właściwej wykładni prawa materialnego, które zostało prawidłowo zastosowane w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym na etapie egzekucji z nieruchomości.

3.4. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. Nie wiadomo w czym strona wnosząca skargę kasacyjna upatruje naruszenia art. 3 p.p.s.a., który to przepis podzielony jest na cztery dalsze jednostki redakcyjne (paragrafy), z których jedna podzielona jest na kolejne dziesięć punktów. Zarzut ten nie został także w ogóle uzasadniony czego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. upatruje w odmowie rozpatrzenia zarzutów dotyczących wadliwego określenia przedmiotu egzekucji, co doprowadziło do zbycia w wyniku postępowania egzekucyjnego części mieszkania skarżącego. Ponadto zakłada on posiadanie przymiotu strony zarówno w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości oraz w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przede wszystkim należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedziano pogląd, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot uczestnika postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 110b pkt 3 u.p.e.a., zgodnie z którym takimi uczestnikami są osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości. Pogląd ten nie jest w ogóle zwalczany w skardze kasacyjnej, gdyż w jej uzasadnieniu ze statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości, strona wywodzi także swój interes prawny i status strony w postępowaniu egzekucyjnym, a w szczególności na etapie egzekucji z nieruchomości. Tymczasem WSA w Bydgoszczy prawidłowo wyjaśnił, że z uwagi jedynie na podnoszenie przez stronę swoich uprawnień wynikających z prawa pierwszeństwa, a wynikających z u.z.z.m.z., doszło do przyznania stronie statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości. Miało to bowiem na celu zweryfikowanie czy przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i czy w jego ramach mogła ona realizować swoje prawo pierwszeństwa wynikające z art. 3 ust. 2 u.z.z.m.z. Jedynie w tym znaczeniu Sąd I instancji upatrywał legitymację czynną strony wynikającą z art. 28 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przyznanie stronie takiego statusu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia nie powoduje, że automatycznie przesądzono w zaskarżonym wyroku posiadanie statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma wobec tego racji skarżący, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym i tym samym może podnosić wszystkie zarzuty związane z tokiem egzekucji z nieruchomości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wywodząc błędnie swoje uprawnienia w zakresie realizacji prawa pierwszeństwa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący żądał czynności organu, upatrując swój interes prawny de facto w posiadaniu statusu uczestnika w egzekucji administracyjnej. Pogląd taki okazał się zaś nieuprawniony dopiero w ostatecznym rozstrzygnięciu organu administracji rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. Organ administracji uznając skarżącego za stronę postępowania administracyjnego nie mógł antycypować rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono jej realizacji prawa pierwszeństwa z u.z.z.m.z. Należy rozgraniczyć status formalnoprawny strony z art. 28 k.p.a. od braku uprawnienia materialnoprawnego do żądania realizacji prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego położonego w budynku będącym przedmiotem egzekucji z nieruchomości. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył granic sprawy wyznaczonej przez art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie można także przyjąć, aby do zbycia nieruchomości doszło "wbrew wszelkim przepisom prawa" na skutek zbycia w toku egzekucji z nieruchomości cześć zajmowanego przez skarżącego lokalu. Jak zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji sentencja postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 18 kwietnia 2016 r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość odpowiada treści księgi wieczystej nr [...], w której m.in. Dziale I – Oznaczenie nieruchomości, w rubryce "Budynki", widnieje budynek mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość o pow. 288,22 m2. Należy zatem zauważyć, że możliwe jest zbycie jednej z dwóch - graniczących z sobą - działek gruntu stanowiących własność tej samej osoby, objętych oddzielnymi księgami wieczystymi, na których znajduje się budynek mieszkalny pomimo braku jednoczesnego podziału budynku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2012 r., w sprawie IV CSK 278/11, publ. OSNC 2013/3/35). Jak podkreślono w tym judykacie stan taki, gdy jeden budynek posadowiony jest na dwóch działkach stanowiących odrębne pod względem prawnym nieruchomości występuje niekiedy w praktyce sądowej, jako następstwo różnorodnych okoliczności faktycznych i prawnych. Jest to z pewnością stan, który stwarza komplikacje natury prawnej, lecz nie oznacza, że zawierane umowy dotyczące de facto części jednego budynku, a także znajdującego się w nim lokalu są nieważne. Tym bardziej nie można mówić z tej przyczyny o nieważności postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości w toku egzekucji z nieruchomości.

3.5. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji ma podstawie art. 184 p.p.s.a. Mając na względzie sytuację materialną skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.