III OSK 747/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-15	
Data wpływu	2023-04-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 641/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1991 nr 41 poz 179; art. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 2 ust. 1, art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 641/22 w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej w W. na bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na rzecz Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej w W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. (II SAB/Wa 641/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), w pkt 1 zobowiązał Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do rozpoznania wniosku Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej w W. z 8 sierpnia 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Rzecznika nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie w trybie art. 151 P.p.s.a.; w pkt 4 zasądził od Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 8 sierpnia 2022 r. złożonym w formie elektronicznej, skarżąca biorąc pod uwagę fakt, iż [...] 2022 r. na oficjalnym profilu Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na portalu społecznościowym Twitter został opublikowany post o treści: "Spotkanie właścicieli aptek ze śląskim Woj. Ins. Farmaceutycznym zorganizowane przez [...], które służy wzajemnemu poznaniu się oraz zwiększeniu zaufania między przedsiębiorcą, a administracją.publczn." wystąpiła do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców o udzielenie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej "u.d.i.p.") odpowiedzi na pytania:

1) W jakim miejscu zostało zorganizowane spotkanie, o którym mowa powyżej?

2) Czy podobne spotkania były organizowane w innych wojewódzkich inspektoratach farmaceutycznych. Jeśli tak to w których i w jakich datach?

3) Jakie były koszty organizacji ww. spotkania/-ań oraz kto je sfinansował?

4) Przedstawiciele jakich podmiotów uczestniczyli w ww. spotkaniu?

5) Czy w spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele zagranicznych funduszy inwestycyjnych oraz grup kapitałowych?

6) Czy w spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele przedsiębiorców prowadzących sieci apteczne w Polsce? W przypadku pozytywnej odpowiedzi proszę o ich wskazanie.

7) Wedle jakiego klucza dobierano uczestników ww. spotkania?

8) Co było przedmiotem ww. spotkania? Czy ww. spotkanie posiadało swoją agendę? Jeżeli tak kieruję prośbę o wskazanie miejsca jej publikacji, bądź też przesłanie jej kopii w wersji elektronicznej.

9) Czy z ww. spotkania został sporządzony protokół lub notatka urzędowa? A jeżeli tak, to kieruję zapytanie o miejsce jej publikacji, bądź też przesłanie jej w formie elektronicznej.

W odpowiedzi, pismem z 10 sierpnia 2022 r. (przesłanym drogą elektroniczną 11 sierpnia 2022 r.) Rzecznik wyjaśnił, że w celu uczynienia zadość żądaniu konieczne jest wykonanie szeregu czynności organizacyjnych, a następnie techniczno-faktycznych mających na celu zebranie informacji, ich weryfikację, następnie analizę, dokonanie wyboru spełniających kryteria wniosku, a także anonimizację. Wobec tego Rzecznik stwierdził, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stąd też konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę "szczególnego interesu publicznego" w jej uzyskaniu. W związku z tym Rzecznik wezwał skarżącą do uzupełnienia powyższego braku formalnego wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji.

Ustosunkowując się do zobowiązania Rzecznika, skarżąca pismem z 18 sierpnia 2022 r. wyjaśniła, że wnioskowane przez nią informacje mają charakter prosty i nie stanowią informacji przetworzonej, stąd zażądano niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na stawiane we wniosku pytania.

W dalszej korespondencji Rzecznik podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, co do charakteru wnioskowanej informacji, opierając się dodatkowo na orzecznictwie sądów administracyjnych. W konkluzji Rzecznik stwierdził, że wobec nie nieusunięcia przez skarżącą braku formalnego wniosku, tj. niewykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji – informacje te nie podlegają udostępnieniu.

Pismem z 12 września 2022 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej, a nie informacji publicznej prostej; art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie w terminie 14 dni informacji będących przedmiotem wniosku; art. 7, 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której wyjaśniono by stan faktyczny sprawy w zakresie kwalifikacji wnioskowanych pytań jako informacji przetworzonej. W uzasadnieniu skargi znalazło się rozwinięcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, odnosząc się również do poszczególnych zarzutów skarżącej. Dodatkowo wyjaśniono, że skarżąca nie wskazała ram czasowych złożonego wniosku, stąd uznano, że dotyczy on okresu całej działalności Rzecznika, począwszy od 22 czerwca 2018 r. do 8 sierpnia 2022 r. Wniesiono o odrzucenie skargi kwestionując istnienie obowiązku udostępnienia informacji ewentualnie o jej oddalenie wobec udzielenia skarżącej odpowiedzi na jej wniosek.

Z kolei skarżąca złożyła pismo procesowe z 5 grudnia 2022 r. w którym ustosunkowała się do stanowiska Rzecznika zaprezentowanego w złożonej odpowiedzi na skargę, na które organ odpowiedział w piśmie z 15 grudnia 2022 r., kwestionując uprawnienie wnioskodawczyni do żądania udostępnienia informacji publicznej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Rzecznika do udzielenia odpowiedzi na wnioskowane przez skarżącą pytania, w zakreślonym w pkt 1 sentencji terminie. Dokonując wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów odnoszących się do bezczynności lub przewlekłości organu, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot będący jednoosobowym organem państwowym, umocowanym do działania w imieniu państwa zgodnie z przepisami ustawy z 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 648 ze zm.), realizujący zadania publiczne, przy wykorzystaniu środków publicznych. Sąd meriti uznał także, że skoro w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego spółki prawa handlowego są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to również i samorząd zawodowy takie uprawnienie posiada, przyjmując szeroki krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku w trybie u.d.i.p. Podobnie Sąd ocenił treści objęte wnioskiem skarżącej, kwalifikując je jako informacje publiczne, bowiem odnoszące się do szeroko rozumianej informacji na temat działalności organu władzy publicznej, dysponującego mieniem publicznym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji złożony przez skarżącą wniosek w istocie odnosił się wyłącznie do jednego wydarzenia, z konkretnej daty, zorganizowanego przez Rzecznika, co podważało zasadność argumentacji dotyczącej konieczności przeprowadzenia szeregu czynności zmierzających do udzielenia odpowiedzi na wniosek, nadających tejże informacji charakter informacji przetworzonej. Podobnie organ nie wykazał, aby pytanie nr 2 wniosku dotyczyło informacji przetworzonej, o czym świadczy jego treść, której celem jest ustalenie czy odbywały się podobne do opisanego przez skarżącą spotkania, zorganizowane przez konkretnego piastuna organu. Nie została zatem wykazana konieczność podjęcia pracochłonnych działań celem udostępnienia wnioskowanych danych, a o takiej czasochłonności nie może świadczyć podana przez Rzecznika łączna ilość spraw jakie prowadzi, czy też ilość wymienianej przez niego korespondencji.

Skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zaskarżył powyższe orzeczenie WSA w części, tj. w zakresie jego pkt 1 oraz 4.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. w drodze wyjątku od ogólnie przyjętych zasad konstruowania zarzutów skargi oraz ze względu na znaczenie tego naruszenia w okolicznościach sprawy, a także jego dalsze skutki procesowe - w pierwszej kolejności rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez jego błędną wykładnię, a polegające na naruszeniu art. 2 pkt 1 u.d.i.p., przejawiające się w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco nieprawidłowej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w treści naruszonego przepisu – pojęcia "każdy" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji uwzględnieniu skargi wniesionej do tego Sądu przez stronę pozbawioną legitymacji do występowania o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy przy prawidłowej wykładni naruszonego przepisu - pojęcie "każdy" oznacza każdy podmiot prawa prywatnego (bez względu na jego formę prawną), wobec czego strona przeciwna, jako organ samorządu zawodowego, który jest podmiotem prawa publicznego - nie posiada legitymacji do skutecznego żądania informacji publicznej od innego organu wykonującego zadania publiczne na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego powodu skarga strony przeciwnej wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinna zostać odrzucona, a jej przyjęcie do rozpoznania może stanowić naruszenie przez ten Sąd art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, ewentualnie skarga strony przeciwnej powinna zostać w całości oddalona.

W dalszej kolejności, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 i 2, art. 47 § 1 oraz art. 57 § 1 P.p.s.a., skutkujące możliwą nieważnością przedmiotowego postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., przez pozbawienie skarżącego kasacyjnie organu możliwości obrony jego praw, przejawiające się w odebraniu skarżącemu kasacyjnie prawa do sądu, rozumianego również jako prawo do właściwej procedury przed sądem - na skutek zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwania strony przeciwnej do usunięcia braku formalnego skargi z 12 września 2022 r. w postaci braku jej odpisu oraz jego niedoręczeniu skarżącemu kasacyjnie i w konsekwencji niezastosowaniu w okolicznościach spawy skutków przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższych zarzutów skarżącego kasacyjnie organu wskazanych powyżej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również:

3. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 134 § 1 ab initio P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust 1 i 2 u.d.i.p., przejawiającym się w wykroczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granice sprawy przez orzekanie o kwalifikacji prawnej żądanej informacji publicznej (prosta czy przetworzona), podczas gdy Sąd ten nie był do tego uprawniony na tym etapie sprawy, a rzeczą Sądu miało być ustalenie, czy organ podjął przewidziane prawem czynności, o których mowa w art. 17 ust 1 i 2 u.d.i.p. w terminach wg. art. 13 ust. 1 u.d.i.p, w celu rozpoznania wniosku (w świetle statusu skarżącego kasacyjnie, jako organu niebędącego organem władztwa administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) - powyższe uchybienie należy rozpatrywać w kategorii dokonania przez Sąd oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub też z przekroczeniem granic przedmiotowej sprawy,

4. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (jako uzasadniona samodzielna podstawa kasacyjna), gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek ani motywów, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta może również wykluczać skuteczną kontrolę kasacyjną, z tego powodu, że przedmiotem sentencji zaskarżonego wyroku jest bezczynność organu, natomiast uzasadnienie dotyczy najistotniejszej części kwalifikacji prawnej żądanej w sprawie informacji publicznej,

5. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to

uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z zw. z art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przejawiającym się w bezpodstawnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skarżący kasacyjnie dopuścił się bezczynności, podczas gdy skarżący uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i podjął czynności w sprawie w przewidzianym w tej ustawie terminie wg. art. 13 ust 1 u.d.i.p., wobec czego nie jest możliwe skuteczne zarzucenie skarżącemu kasacyjnie stanu bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

natomiast z możliwie najdalej posuniętej ostrożności procesowej, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wszystkich powyższych zarzutów, to zasadne jest, aby zaskarżonemu wyrokowi zarzucić także:

6. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to

uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a., przejawiającym się w błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że żądane wnioskiem Strony przeciwnej informacje publiczne są informacjami prostymi, podczas gdy z prawidłowo ustalonych okoliczności stanu faktycznego wynikać powinno, iż informacje te są informacjami przetworzonymi, a wnioskujący powinien wykazać szczególny interes publiczny, a nie tylko indywidualny, w ich uzyskaniu. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem brak obowiązku udostępniania objętych wnioskiem informacji przetworzonych wobec braku szczególnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy, dlatego też naruszenie to także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, z zastrzeżeniem następstw procesowych ewentualnego uwzględnienia zarzutu nieważności postępowania przewidzianych w art. 186 P.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo zażądano rozpoznania przedmiotowej sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych, podtrzymując w całości dotychczas zaprezentowane stanowisko, odnosząc się dodatkowo do poszczególnych zarzutów organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w pewnym zakresie błędne.

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do najdalej idących w skutkach zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących po pierwsze - braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi i po drugie - pozbawienia organu (skarżącego kasacyjnie) możliwości obrony swych praw należy wyjaśnić, że są one niezasadne.

Skarżąca jako organ samorządu zawodowego ma legitymację do wniesienia skargi w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej gdyż jest podmiotem uprawnionym do żądania jej udostępnienia stosownie do jej art. 2 ust. 1. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z 19 kwietnia 1991 o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 688 z późn. zm.; dalej "u.i.a."), okręgowe izby aptekarskie stanowią samorząd zawodu farmaceuty, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Co istotne, Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie posiadają osobowość prawną (art. 1 ust. 3 powołanej ustawy).

Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Potwierdza to art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a. wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a., zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 u.i.a. wykonuje samorząd aptekarski poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby.

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi przywołany art. 7 ust. 1 pkt 1 u.i.a., polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów.

Samorząd zawodowy, stanowiący formę decentralizacji władzy publicznej, jako podmiot złożony z osób wykonujących dany zawód może bowiem w najwłaściwszy sposób prowadzić i zarządzać sprawami swojej profesji. Podkreślić należy, że z istoty samorządu – stanowiącego formę decentralizacji w znaczeniu prawnym – wynika, że zajmuje się on samodzielnie pewnym zakresem spraw. Samodzielność podmiotów zdecentralizowanych przejawia się w tym, że "przekazane przez ustawodawcę zadania, jako zadania własne, wykonywane są niezależnie, bez hierarchicznego podporządkowania i – co się z tym wiąże – bez ingerencji organów wyższych". Samorządy zawodowe tworzą warunki do wykonywania danego zawodu, reprezentują interesy i chronią prawa danej grupy zawodowej, ustanawiają i dbają o przestrzeganie zasad etyki zawodowej, sprawują nadzór nad należytym wykonywaniem zawodów poprzez sądownictwo dyscyplinarne. Do zdecentralizowanych na rzecz samorządów zawodowych zadań należy także dokształcanie zawodowe członków poszczególnych korporacji i aplikantów czy stażystów, w celu stałego podnoszenia kwalifikacji i dbałości o wysoki poziom świadczonych usług (vide: S. Pawłowski, Ustrój i zadania samorządu zawodowego w Polsce, Forum Naukowe, Poznań 2009). Należy podkreślić, iż ustawodawca, powołując dany samorząd zawodowy i przekazując mu wskazane zadania publiczne, ustanawia tym samym określony stopień swobody w realizowaniu powierzonych mu działań. Samodzielność samorządów, w tym zrzeszeń zawodowych, ogranicza jedynie kryterium legalności. Samodzielność działania jest immanentną i niezaprzeczalną cechą samorządu w znaczeniu prawnym.

Z kolei organem okręgowej izby aptekarskiej jest okręgowa rada aptekarska (art. 24 pkt 3 u.i.a.). Pracami okręgowej rady aptekarskiej kieruje prezes, który zwołuje jej posiedzenia i im przewodniczy, a także reprezentuje okręgową radę aptekarską na zewnątrz (art. 28 ust. 3 u.i.a.). W niniejszej sprawie skarżąca prawidłowo wykazała podmiot występujący w jej imieniu. Nie sposób uznać także, że Dolnośląska Izba Aptekarska, reprezentowana przez jej prezesa nie jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, skoro zrzesza członków korporacji zawodowej i działa w ich interesie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne. Oznacza to więc poszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych w stosunku do art. 61 Konstytucji RP (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r., II SAB 391/03; wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2022 r., II SAB/Wa 475/21; wyrok NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 2296/16; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl). Za takim poglądem przemawia zarówno użyte w art. 2 ust. 1 tej ustawy słowo "każdemu", jak i tendencje występujące w prawie międzynarodowym wynikające przykładowo z rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 25 listopada 1981 r., R81/19 (tekst zawarty w: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996 r., s. 99 i n.), czy w prawie unijnym, wynikające z art. 255 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wprowadzonego Traktatem Amsterdamskim z 2 października 1997 r. (tekst: Dokumenty Europejskie w opracowaniu A. Przyborowskiej-Klimczak i E. Skrzydło-Tefelskiej, t. III, Lublin 1999 r., s. 295-296).

Wprawdzie podzielić należy zapatrywania organu, że samorząd zawodowy farmaceutów realizuje w części powierzone mu zadania publiczne w ramach decentralizacji władzy publicznej, jednakże okoliczność ta nie może w sposób bezwarunkowy przesądzać, że skarżąca jako podmiot prawa publicznego nie jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a następnie ze skargą na bezczynność lub przewlekłość w dostępie do informacji publicznej zważywszy, iż wbrew stanowisku Rzecznika przepisy ustawy o izbach aptekarskich nie umożliwiają jej uzyskania wnioskowanych informacji w innym trybie czy w inny sposób. Stąd też za chybiony należy uznać pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu w zakresie nieważności postępowania powiązanego z przedłożeniem przez skarżącą dwóch oryginałów skargi, zamiast jednego oryginału i jednego odpisu dla strony przeciwnej, również i ten zarzut należało uznać za chybiony. Szczegółowo do tej kwestii odniosła się skarżąca w treści złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, zaś Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację tam zaprezentowaną, iż istotą odpisu jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści składanego pisma (vide: postanowienie NSA z 23.06.2008 r., I OZ 407/08). Kluczowe zatem jest to ażeby każdy dalszy egzemplarz składanego pisma był zgodny z oryginałem. Rzecznik nie wykazał natomiast ażeby przedłożone przez skarżącą pisma (skargi) różniły się zasadniczo swoją treścią, poza tym, że na jednym z egzemplarzy zabrakło adnotacji "odpis". Dodatkowo, w przypadku organu i w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób przyjąć pozbawienia możliwości obrony swych praw wskutek niedoręczenia odpisu skargi w sytuacji gdy po pierwsze, jest ona wnoszona za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 P.p.s.a.), a organ przekazuje ją sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że organ szczegółowo odniósł się do wniesionej skargi, a czynność ta musiała być poprzedzona poznaniem jej treści. Wskazane zatem w zarzucie drugim przepisy i ewentualne ich naruszenie nie mogło skutkować pozbawieniem organu obrony swych praw, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Idąc dalej, w sprawie co do zasady nie było kwestionowane to, że zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej będący przedmiotem skargi do sądu dotyczy informacji publicznej, a także to, że Rzecznik jest podmiotem zobligowanym do jej udostępnienia. Spełnione tym samym zostały przesłanki: podmiotowa i przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie Rzecznik nie jest organem władzy publicznej, niemniej jednak jego status prawny w pełni potwierdza obowiązek udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. W kontekście realizacji przesłanki przedmiotowej ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zauważyć, że wątpliwości organu wzbudziło to czy wnioskowana przez skarżącą informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej. Ostatecznie Rzecznik opowiedział się za drugim rozwiązaniem, stąd wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.

Jak wskazuje się w judykaturze jeżeli wnioskodawca nie wykaże ww. przesłanki (co podlega ocenie organu), wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnie istotnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią, wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył to Rzecznik na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p.) wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 7 lipca 2021 r. III OSK 3142/21; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/16; z 14 stycznia 2022 r., III OSK 928/21).

Na gruncie niniejszej sprawy organ wbrew ciążącego na nim obowiązku, otrzymując od skarżącej odpowiedź na wystosowane wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, w dalszym ciągu podtrzymał swoje stanowisko, co do jej przetworzonego charakteru. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzję odmowną, wskazując na okoliczności zakwalifikowania wnioskowanych danych jako informacji przetworzonych. Tymczasem Rzecznik powołał się jedynie na fakt niewypełnienia przez skarżącą nałożonego zobowiązania, wyjaśniając dodatkowo, że musiałby wykonać szereg czynności organizacyjnych, a następnie techniczno-faktycznych mających na celu zebranie informacji, ich weryfikację, następnie analizę, dokonanie wyboru spełniających kryteria wniosku, a także anonimizację. W konsekwencji, w istocie organ nie przedstawił jakie konkretnie czynności musiałby podjąć, ażeby udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącej, poza ogólnymi stwierdzeniami. Stąd też, wobec niewłaściwej reakcji na złożony wniosek działanie takie jak słusznie uczynił to Sąd pierwszej instancji należało ocenić w kategorii bezczynności, ponieważ w prawnie określonym terminie wyznaczonym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie podjął wymaganego od niego działania.

Prawidłowo natomiast Rzecznik zauważa, iż dokonana przez WSA ocena charakteru wnioskowanej przez skarżącą informacji była przedwczesna, albowiem w związku z wadliwą reakcją organu na wystosowany wniosek – braku wydania decyzji odmownej, w związku ze spełnieniem przesłanki podmiotowej i przedmiotowej ocenie podlegało jedynie to czy Rzecznik pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego czy też nie, a nie to czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej. Odmienna sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ zamiast udzielenia skarżącej odpowiedzi na wniosek, wydał decyzję odmowną powołując się na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W tym zakresie wywód Sądu pierwszej instancji wymagał pewnego skorygowania. Organ pozostaje w bezczynności, albowiem uznając, że żądana informacja miała charakter przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powinien był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie, uznając bezczynność organu, zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. W konsekwencji przepis ten nie został naruszony (zarzut 5). Wbrew też stanowisku skarżącego kasacyjnie organu skoncentrowanie się Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku na ocenie charakteru żądanej informacji publicznej zamiast na samym braku rozstrzygnięcia z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. nie skutkowało naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. w kontekście rozpoznania "innej sprawy" czy też "z przekroczeniem granic przedmiotowej sprawy", ani też naruszeniem 133 § 1 P.p.s.a. (zarzuty 3 i 6). Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 4) postawiony w tym samym kontekście nie mógł być usprawiedliwiony. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymaganiom zawartym w powołanym przepisie, a motywy i przesłanki rozstrzygnięcia są jasne i zrozumiałe. Okoliczność, że wywód Sądu pierwszej instancji wymagał pewnej korekty w zakresie objętym zarzutem 3 skargi kasacyjnej nie świadczy o naruszeniu przepisu regulującego wymagania uzasadnienia.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.