III OSK 2956/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-13	
Data wpływu	2024-12-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gl 502/24	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1 i ust. 2. art. 5 ust. 4, art. 16 ust. 1`; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 46; art. 156 § 5 i § 5b; Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 502/24 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Tychach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 502/24 oddalił skargę M.J. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Tychach (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r. skarżący wskazując, że przygotowuje publikację prasową, zwrócił się do organu, na podstawie art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe, o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie dostępu do akt postępowania o sygn. akt 4118 [...] w całości w celu wykonania fotokopii akt lub przesłanie w całości skanów wszystkich kart z akt postępowania.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ pismem z dnia 7 maja 2024 r. poinformował skarżącego, że akta sprawy zakończonej nie podlegają udostępnieniu we wskazanym przez skarżącego trybie, albowiem zastosowanie w tej sytuacji będzie miał art. 156 § 5b Kodeksu postępowania karnego. W związku z tym organ wyjaśnił skarżącemu, że jego wniosek o udostępnienie akt sprawy zostanie przekazany prokuratorowi nadzorującemu celem rozpoznania w trybie art. 156 Kodeksu postępowania karnego.

W piśmie z dnia 20 maja 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania, wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz zasądzenie odszkodowania w trybie art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że jest organem prasowym w rozumieniu ustawy Prawo prasowe – zarejestrowanym jako czasopismo przez Sąd Okręgowy w Katowicach postanowieniem z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt I Ns.Rej.Pr. 66/22 pod numerem rejestru P. Skarżący wskazał, że zakres jego wniosku obejmuje treść dokumentów z zakończonego postępowania, zawierających informacje o sposobie procedowania i ustaleniach dokonanych z urzędu przez organ procedujący w toku postępowania. Zdaniem skarżącego żądana informacja stanowi zatem informację publiczną. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 419/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1159/21 skarżący zaznaczył, że każda informacja zawarta w aktach postępowania karnego jest informacją publiczną i przestaje być niejawna po zakończeniu tego postępowania.

Skarżący podniósł, że pomimo upływu miesiąca od momentu wniesienia wniosku organ nie udzielił mu dostępu do akt sprawy, co uniemożliwia mu sporządzenie krytyki prasowej. Powyższe w ocenie skarżącego oznacza, że podmiot zobowiązany pozostaje w rażącej, nieuzasadnionej zwłoce w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podkreślając, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu 7 maja 2024 r. zachowując 14-dniowy termin wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 502/24 oddalił skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jak podał Sąd I instancji, ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), do których zalicza się niewątpliwie Prokuraturę i jej organy, w tym prokuratorów prokuratur rejonowych (ustawa Prawo o prokuraturze). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje natomiast, jak wyjaśnił Sąd I instancji, uprawnienie do żądania udostępnienia treści i postaci dokumentów urzędowych podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył przy tym, że uprawnienie to nie jest jednak bezwarunkowe i niepodlegające ograniczeniom. Sąd I instancji wskazał bowiem, że w sytuacji, gdy dostęp do określonej kategorii dokumentów urzędowych regulowany jest innymi przepisami, zastosowanie znajduje norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że dostęp do akt sprawy postępowania prowadzonego przez organy Prokuratury jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania karnego. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Ponadto Sąd I instancji dodał, że z art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego wynika, że w toku postępowania przygotowawczego akta sprawy mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione innym osobom. Z kolei stosownie do art. 156 § 5b Kodeksu postępowania karnego przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy art. 156 § 1 i 5 Kodeksu postępowania karnego adresowane są do każdego oraz zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Ponadto zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powołane przepisy Kodeksu postępowania karnego stanowią "przepisy innych ustaw", w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Podkreślił, że dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2024 r. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia informacji publicznej obejmującej dostęp do akt postępowania o sygn. akt 4118[...] w celu wykonania fotokopii akt lub przesłania w całości skanów wszystkich kart z akt postepowania. Nawiązując do odpowiedzi organu z dnia 7 maja 2024 r., na mocy której poinformowano skarżącego o braku prawnej możliwości uwzględnienia zgłoszonego żądania i udostępnienia żądanych dokumentów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo wskazał, że dostęp do akt sprawy wskazanej przez skarżącego regulowany jest przepisami Kodeksu postępowania karnego, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skoro wnioskowana informacja nie mogła zostać udostępniona w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej, to organ nie pozostaje w bezczynności polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o wyznaczenie rozprawy zdalnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie wniosków skargi w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu "kwalifikowane naruszenie":

1. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne;

2. art. 5 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a to w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzec dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą;

3. art. 156 § 5 w związku z art. 156 § 5b Kodeksu postępowania karnego, a to w związku z art. 5 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą;

4. art. 156 § 5 w związku z art. 156 § 5b Kodeksu postępowania karnego, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach zakończonego postępowania karnego;

5. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, iż odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że za chybione uznać należy twierdzenie jakoby akta postępowania przygotowawczego, jako całość, były zbiorem różnorodnych materiałów, a w konsekwencji, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, w tym akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Skarżący kasacyjnie podkreślił bowiem, że żądanie udzielenia informacji publicznej nie dotyczy żądania w zakresie wszystkich materiałów z akt postępowania, ale wyłącznie tych, które definiuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, a więc dokumentów i treści z nich wynikających. Skarżący kasacyjnie wskazał, że skoro wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci dostępu do akt zakończonego postępowania to nie wnioskował o dostęp do dowodów rzeczowych, zapisków technicznych, czy innych niestanowiących dokumentów materiałów, lecz żądał udostępnienia wyłącznie dokumentów mających cechy dokumenty w rozumieniu przepisów ustawy.

Skarżący kasacyjnie zauważył także, że zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze optuje się za możliwością udostępnienia całości akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako informacji publicznej. Sądy administracyjne podkreślały, że akta takie stanowią informację o działalności organów publicznych, do których dostęp gwarantuje art. 61 Konstytucji RP, który to statuuje publiczne prawo obywatela dostępu do informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to o tyle istotne, że o ile bowiem wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlegać będzie rygorom art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego wprost, o tyle już akta zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym również umorzonego, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych co prawda w art. 156 § 5b Kodeksu postępowania karnego, ale jedynie odpowiednio. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozróżnienie to zostało celowo dokonane przez ustawodawcę, albowiem odpowiednie stosowanie przepisu nie oznacza jego stosowania wprost, ale poprzez okoliczności faktyczne na tym etapie postępowania jakim jest stan jego zakończenia.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie zauważył, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku akta zakończonego postępowania stanowią informację publiczną. Każda informacja zawarta w aktach postępowania karnego jest informacją publiczną, albowiem art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, a więc każda informacja wytworzona przez władze publiczne w zakresie wykonywanych przez nie zadań ustawowych. W szczególności informację publiczną stanowi treść dokumentów wskazująca na zakres i sposób działania organów powołanych do wykonywania zadań ustawowych, w tym sądów i prokuratury, a więc treść i postać dokumentów urzędowych wytworzonych i sporządzonych w związku z wykonywaniem przez organ zadań publicznych powierzonych mu w ustawie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie chybiony jest pogląd, że informacje zawarte w aktach postępowania karnego po jego zakończeniu nie stanowią informacji publicznej. Informacje te są bowiem informacją publiczną, a jedynie dostęp do nich może być limitowany w trybie określonym w art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że rozróżnienie to ma fundamentalne znaczenie, albowiem w dotychczasowym orzecznictwie sądy podkreślały, że choć akta zakończonego postępowania przygotowawczego spełniają, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe, stanowiąc informację o działalności organu publicznego, jakim bez wątpienia jest prokuratura, to jednak akta postępowania przygotowawczego stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej, jako zbiór materiałów zawierających wszelkie informacje zebrane w toku postępowania, a przecież niektóre materiały w aktach mogą mieć charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego udostępnienia jakiemu podlegają dokumenty o mniej sformalizowanym charakterze. Jest to jednak, jak zaznaczył skarżący kasacyjnie, jedynie kwestia sposobu i formy udzielenia informacji, nie zaś podstawa do wyłączenia akt spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w takiej sytuacji jak niniejsza podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po wpływie do niego wniosku o ujawnienie informacji publicznej, winien podjąć działania zmierzające do udzielenia tej informacji, a jeżeli jest to wykluczone przepisem odrębnym, takim jak art. 156 § 5b Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to winien w przedmiotowym zakresie wydać decyzję, której uzasadnienie choć nie musi wskazywać na konkretną treść informacji publicznej jakiej udostępnienia się odmawia, to jednak winno być sporządzone w sposób i w formie pozwalającej sądom administracyjnym na zweryfikowanie zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej. Nie może być to zatem decyzja dowolna, lecz pozwalająca na kontrolę sprawy przez właściwy i powołany w tym celu sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący kasacyjnie podniósł, że podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie nie wykonał obowiązku ciążącego na nim na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo wniosku skarżącego ani nie ujawniono informacji publicznej, ani nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest bowiem właściwą formą rozpoznania wniosku przesłanie pisma informacyjnego niestanowiącego decyzji, a wyrażającego chybiony pogląd, że żądana informacja nie może być udostępniona i nie jest informacją publiczną.

W piśmie procesowym z dnia 4 grudnia 2024 r. zatytułowanym "odstąpienie od apelacji" organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako "kwalifikowane" naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji ich wadliwej wykładni i uznanie, że "informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego, czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, z uwagi na treść powyższego zarzutu podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Niezależnie jednak od powyższego o wadliwości tego zarzutu świadczy przede wszystkim to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyraził poglądu o tym, że "informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne". Wskazał natomiast, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących – co należy podkreślić w kontekście omawianego zarzutu - informacjami publicznymi. Sąd I instancji nie uznał zatem, że żądana przez skarżącego informacja nie posiada waloru informacji publicznej, lecz uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dostęp do akt sprawy postępowania prowadzonego przez organy Prokuratury jest regulowany przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 46), dalej także jako: k.p.k.. Nie jest to jednak tożsame z przypisywanym Sądowi I instancji na podstawie omawianego zarzutu poglądem, zgodnie z którym każda informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej. Sąd I instancji przyjmując, że złożony wniosek podlegał rozpatrzeniu w innym trybie niż ten wynikający z u.d.i.p. nie stwierdził jednocześnie, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej. Uznał jedynie, że objęta żądaniem informacja publiczna jest informacją, której ujawnienie podlega reżimowi prawnemu innemu niż ten określony w u.d.i.p., tj. przepisom k.p.k. Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł w taki sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Z kolei w ramach drugiego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podniosła "kwalifikowane" naruszenie art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, którego upatruje ponownie w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwej wykładni ww. przepisów poprzez uznanie, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzec dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą".

Także ten zarzut nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję i niewypełnienie przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie ponownie podnosi zarzut błędnej wykładni określonych przepisów nie wskazując na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia, co również świadczy o nieskuteczności ww. zarzutu.

W świetle treści omawianego zarzutu skargi kasacyjnej dodać natomiast należy, że ponownie strona skarżąca kasacyjnie usiłuje Sądowi I instancji przypisać wyrażenie poglądu, którego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono. W żadnym miejscu uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wskazał, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie innej ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą". Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca na mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stworzył normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że gdy dojdzie do kolizji w zakresie unormowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w u.d.i.p. i innych ustawach, to zgodnie z wolą ustawodawcy u.d.i.p. nie będzie miała pierwszeństwa, lecz będą je miały przepisy ustaw szczególnych – z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłącznie w sytuacji, gdy ustawy te normują w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wyłącza więc stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji publicznych, o które się ubiega, w innym trybie. Nie ma tu jednak mowy o wskazywanej przez skarżącego kasacyjnie "swobodnej" czy też "dowolnej" decyzji w tym zakresie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, poinformowanie przez podmiot zobowiązany wnioskodawcy o tym, że przysługuje mu inny tryb ubiegania się o informację publiczną podlega weryfikacji i ocenie przez sąd administracyjny – właśnie w ramach rozpoznania skargi na bezczynność – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie mógł także odnieść skutku kolejny zarzut, który został przez stronę skarżącą kasacyjnie uzasadniony w podobny sposób, bowiem skarżący kasacyjnie zarzucając tym razem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w związku z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ponownie wytyka na jego podstawie "uznanie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą". Strona skarżąca kasacyjnie również na podstawie tego zarzutu nie wypełnia obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych oraz wytykając dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni określonych przepisów ponownie nie wskazuje na czym polega ich błędne rozumienie przez Sąd I instancji i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia, a także zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wyrażenie poglądu, który nie został wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W ramach kolejnego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji "kwalifikowane" naruszenie art. 156 § 5 i art. 156 § 5b k.p.k., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni ww. przepisów i uznanie, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej w aktach zakończonego postępowania karnego". Ten zarzut także okazał się bezskuteczny.

Abstrahując od omawianych już wyżej wad konstrukcyjnych, które dotyczą także tego zarzutu, Sąd I instancji również nie wyraził powyższego, przypisywanego mu stanowiska, zgodnie z którym ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej w aktach zakończonego postępowania karnego, a zatem nie mógł przez przypisywane mu zachowanie naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym również tych objętych treścią omawianego zarzutu art. 156 § 5 i art. 156 § 5b k.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w trybie u.d.i.p. nie mogła zostać udostępniona informacja w postaci akt postępowania o sygn. akt 4118[...] w całości, co nie wyklucza dostępu do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu, a zatem stanowisko to nie jest tożsame z tym, które strona skarżąca kasacyjnie usiłuje przypisać Sądowi I instancji w ramach omawianego zarzutu. Dlatego zarzut naruszenia art. 156 § 5 i art. 156 § 5b k.p.k., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, także okazał się niezasadny.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego pominięcie i uznanie, że odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego.

W związku z treścią powyższego zarzutu niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej na jego podstawie ponownie nie precyzuje podstawy kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia, co tym samym czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.