Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 592/24 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w Katowicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.UL/41.7/33/2024/2077/RS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz S. S.A. z siedzibą w Katowicach kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 592/24, po rozpoznaniu skargi S. S.A. z siedzibą w K. (dalej Skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 7 marca 2024 r. nr SKO.UL/41.7/33/2024/2077/RS oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Katowice z 9 stycznia 2024 r. nr 1/2024, którą ustalono Skarżącej jednorazową opłatę w wysokości 375.876,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w Katowicach, obręb [...] (stanowiącej działkę gruntu nr [...]), ul. [...] (stanowiących działki gruntów nr [...] i nr [...]), ul. [...] (stanowiącej działkę gruntu nr [...]), ul. [...] (stanowiącej działkę gruntu nr [...]) oraz udziału wynoszącego 1/2 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] (stanowiącej działki gruntu nr [...] i nr [...]).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

1.1. W skardze na powyższą decyzję Kolegium Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II i I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 poz. 977, dalej upzp), oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2 i art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej Kpa).

1.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

1.3. W piśmie procesowym z 19 sierpnia 2024 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi oraz przedłożyła ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 9 sierpnia 2024 r. sporządzoną przez Komisję Opiniującą Krakowskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Krakowie.

1.4. W motywach opisanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Za kluczowe uznano uchybienie polegające na wadliwej realizacji obowiązków dowodowych w zakresie wykazania wzrostu wartości nieruchomości, co stanowi jedną z czterech kumulatywnych przesłanek warunkujących nałożenie opłaty planistycznej. Sąd w sposób szczególny wyartykułował naruszenie art. 176 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej ugn) w związku z art. 24 § 1 pkt 4 Kpa polegające na powierzeniu sporządzenia operatu szacunkowego temu samemu rzeczoznawcy, którego wcześniejsza opinia – z uwagi na błędy merytoryczne – stała się przyczyną uchylenia uprzednio wydanej decyzji. Taka praktyka procesowa rodzi uzasadnione wątpliwości co do bezstronności biegłego oraz rzetelności doboru nieruchomości porównawczych, co dyskwalifikuje operat jako wiarygodny dowód wzrostu wartości mienia. Stwierdzono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, zarzucając organom administracji brak samodzielnej i krytycznej analizy przedłożonego operatu, a także zignorowanie istotnych rozbieżności merytorycznych oraz danych z analogicznych postępowań, w których wzrostu wartości nieruchomości nie stwierdzono. Podkreślono, że organ nie może bezkrytycznie przyjmować konkluzji biegłego, zwłaszcza w sytuacji niedopełnienia wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej, co stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 153 Ppsa. W konsekwencji Sąd uznał, że ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny, kontrola merytoryczna zastosowania prawa materialnego jest na obecnym etapie przedwczesna, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne jest sporządzenie nowego operatu przez innego biegłego oraz jego rzetelna ocena w kontekście całokształtu materiału dowodowego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 e zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie wyłączyły rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy, podczas gdy żaden przepis prawa nie daje podstaw do takiego działania, a sporządzenie nowego operatu szacunkowego lub uzupełnienie wcześniejszego stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa poprzez przyjęcie, że Kolegium przyznało rację twierdzeniom tego samego rzeczoznawcy majątkowego mimo nieścisłości nowo sporządzonego przez niego operatu zarówno w zakresie powołanych w nim dat, jak też merytorycznej treści, oraz nie wystąpiło o jego weryfikację, zważywszy na zarzuty odwołania, podczas gdy Kolegium (a wcześniej organ I instancji) dokonało szczegółowej oceny operatu szacunkowego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa poprzez sugestię Sądu I instancji, opartą na gołosłownych twierdzeniach Skarżącej, jakoby w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dobrała nieruchomości w sposób stronniczy i korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy Kolegium, jako nie zainteresowane wynikiem sprawy, dokonało oceny operatu szacunkowego także w zakresie opisu rynku lokalnego i podobieństwa nieruchomości wziętych do porównań,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku bez oceny znajdujących się aktach sprawy dokumentów, w tym operatu szacunkowego z 2 sierpnia 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.S. i poprzez bezpodstawne przyjęcie, że kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej, w sytuacji gdy nie były one dotknięte wadami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji publicznej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów wymienionych w tym piśmie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jednakże zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu z przyczyn częściowo odmiennych od tych, które wskazał Sąd I instancji. Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala również wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu — i ta właśnie podstawa znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

4.2. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, albowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a Skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej.

4.3. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności

4.4. Co do zasady słusznie w skardze kasacyjnej kwestionuje się przyjęcie przez Sąd I instancji obligatoryjnego obowiązku wyłączenia rzeczoznawczyni majątkowej w oparciu o art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 Kpa z tego tylko powodu, że jej wcześniejszy operat stał się przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji. W tym miejscu skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 5 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 36/25, zgodnie z którym z wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 176 ugn nie wynika obligatoryjny obowiązek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od ponownego opracowania operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym toczącym się po zakwestionowaniu przez organ odwoławczy lub sąd operatu sporządzonego przez tego samego biegłego w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją. Stosowanie art. 24 Kpa na podstawie art. 176 ugn ma charakter odpowiedni w tym sensie, że przepisy Kpa muszą być każdorazowo dostosowane do kontekstu prawno-faktycznego danej sprawy; zachodzi tu druga z sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów, wymagająca ich modyfikacji. Ratio legis art. 24 § 1 pkt 4 Kpa sprowadza się do zakazu łączenia ról procesowych — biegłego i pracownika organu dokonującego oceny zebranego materiału dowodowego, a zatem oceniającego własną opinię. Rzeczoznawczyni, której jedyną rolą procesową pozostaje sporządzanie kolejnych operatów, nie zmienia roli procesowej nawet wówczas, gdy poprzedni operat został zdyskwalifikowany. Sporządzenie nowego lub uzupełniającego operatu przez tego samego biegłego stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej, nie zaś uchybienie procesowe. Sąd I instancji, wychodząc z odmiennego założenia, naruszył tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 Kpa, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania.

4.5. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie ma to, że chybione okazały się czwarty i piąty zarzut skargi kasacyjnej, które zmierzają do zakwestionowania samego faktu uchylenia decyzji i nakazania oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego już na obecnym etapie. Mimo błędu w uzasadnieniu dotyczącym kwestii wyłączenia biegłego wyrok Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu, ponieważ organy obu instancji zaniechały merytorycznej oceny operatu z perspektywy prawidłowo zdekodowanego pojęcia "przeznaczenia terenu" w rozumieniu art. 37 ust. 1 upzp. Uchybienie to wyczerpuje hipotezę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a jego wpływ na wynik sprawy jest oczywisty: gdyby organy dokonały oceny operatu przez właściwy pryzmat normatywny, mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie co do samego stwierdzenia wzrostu wartości, a co za tym idzie — co do nałożenia opłaty planistycznej.

4.6. Kluczowa jest w tym kontekście odpowiedź na pytanie, co składa się na pojęcie "przeznaczenia terenu" w rozumieniu art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 upzp jako kryterium wyceny na potrzeby renty planistycznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie to nie ogranicza się do ogólnej kategorii funkcjonalnej wskazanej na rysunku planu (np. symbol 2MWU — zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa), lecz obejmuje ogół parametrów kształtujących dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości i jej rzeczywisty potencjał inwestycyjny. Wynika to wprost z brzmienia art. 37 ust. 1 zdanie drugie upzp (w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r.), który stanowi, że wzrost wartości nieruchomości ustala się jako różnicę pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "przeznaczenie terenu" — a nie "nazwa funkcji terenu" czy "symbol planistyczny" — ma wymiar normatywny: chodzi o cały normatywny status urbanistyczny nieruchomości ustalony w planie miejscowym, w tym wskaźniki intensywności zabudowy, maksymalną powierzchnię zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalną wysokość zabudowy oraz wszelkie inne parametry i warunki kształtowania ładu przestrzennego, które decydują o rzeczywistej chłonności inwestycyjnej terenu i tym samym o jego wartości rynkowej. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 10 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2241/17 oraz z 5 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 25/24).

4.7. Tymczasem biegła, czemu organy obu instancji w żaden sposób nie zaprzeczyły, przyjęła jako jedyne kryterium różnicujące ogólną kategorię przeznaczenia terenu, ignorując zmiany wskaźników urbanistycznych wprowadzonych planem z 2021 r. w stosunku do planów poprzednich. Należy zauważyć, że plan z 2021 r. wprowadził konkretne ograniczenia nieistniejące lub ukształtowane odmiennie w poprzednim stanie planistycznym: obniżono minimalną powierzchnię biologicznie czynną z 30% do 25%, ustalono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 2,8 (przy czym dla kondygnacji nadziemnych — 1,7), wprowadzono limit powierzchni zabudowy do 50%, a nade wszystko — nałożono obowiązek uzgodnienia wysokości realizowanych budynków z zarządzającym lotniskiem Katowice/Muchowiec oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co w praktyce ograniczyło dopuszczalną wysokość zabudowy do 7 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 23 m. Parametry te mają bezpośredni i wymierny wpływ na wartość rynkową nieruchomości: ograniczenie dopuszczalnej kubatury obniża potencjał inwestycyjny gruntu, co rynek nieruchomości dyskontuje w cenach transakcyjnych. Pominięcie tych uwarunkowań w procesie szacowania oznaczało, że operat nie porównywał "przeznaczenia terenu" w rozumieniu art. 37 ust. 1 upzp — porównywał jedynie etykiety funkcjonalne, abstrahując od treści normatywnej każdej z nich. Prowadzi to do wniosku, że operat nie mógł stanowić miarodajnej podstawy do stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości jako kumulatywnej przesłanki nałożenia opłaty planistycznej z art. 36 ust. 4 upzp.

4.8. Stanowisko Kolegium sprowadzające się do twierdzenia, że badaniu podlega wyłącznie zmiana kategorii przeznaczenia terenu, a nie parametry ją konkretyzujące, nie jest trafne. Mechanizm ulepszenia planistycznego (renty planistycznej) służy realizacji uprawnienia gminy do otrzymania części przyrostu wartości gruntu wygenerowanego władczym aktem gminy. Konsekwentnie, jeżeli ten sam akt planistyczny wprowadza równocześnie ograniczenia zmniejszające chłonność inwestycyjną terenu, okoliczność ta musi znaleźć pełne odzwierciedlenie w wycenie — tak po stronie potencjalnych korzyści, jak i po stronie rzeczywistych obciążeń. Danina publiczna nie może być wymierzana na podstawie operatu, który selektywnie uwzględnia jedynie te elementy stanu planistycznego, które potencjalnie zwiększają wartość, pomijając te, które ją ograniczają. Takie podejście narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i obowiązek zebrania oraz oceny całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa).

4.9. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który będzie uwzględniał wszystkie parametry urbanistyczne kształtujące przeznaczenie terenu zarówno przed wejściem w życie planu z 2021 r., jak i po nim, ze szczególnym uwzględnieniem ograniczeń wysokościowych wynikających z wymogów ochrony przestrzeni powietrznej. Ponieważ ocena wpływu poszczególnych wskaźników planistycznych na wartość rynkową nieruchomości należy do wiedzy specjalnej, organ może — i w razie wątpliwości powinien — zażądać od biegłego pisemnych wyjaśnień co do zastosowanej metodologii w trybie art. 84 § 1 Kpa, nie wkraczając jednak w merytoryczną zasadność wyboru podejścia i metody szacowania, które pozostają autonomiczną decyzją rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ugn.

Przy tym podkreślenia wymaga, że § 30 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) wprost nakazuje, by przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego stosować podejście porównawcze z przyjęciem cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Operat winien zatem operować cenami transakcyjnymi nieruchomości niezabudowanych — uwzględniając, że istniejące na działkach budynki pozostają bez wpływu na tę wycenę — przy doborze nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn obejmującym porównywalność przeznaczenia w jego pełnym, normatywnym wymiarze. W tym zakresie zawarta w opinii organizacji zawodowej z 9 sierpnia 2024 r. wykładnia przepisów jest oczywiście błędna i nie może rzutować na przyszłą opinię.

4.10. Nie zasługiwał przy tym na uwzględnienie wniosek dowodowy Skarżącej, ponieważ sytuacja finansowa strony nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

4.11. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.