Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. Z. na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego w sprawie procedury Niebieskiej Karty postanawia odrzucić skargę.

Pismem z 22 stycznia 2026 r., K. Z. (dalej jako: "skarżący", "strona"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na "sposób załatwienia skargi oraz na naruszenie prawa polegające na braku zapewnienia, aby czynności podejmowane w imieniu organu (Burmistrza Miasta B. – dopisek Sądu) były wykonywane przez podmiot uprawniony".

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kierował do Burmistrza Miasta B. (dalej jako: "organ", "Burmistrz") szereg pism, w szczególności skargę z 16 grudnia 2025 r. dotyczącą sposobu i czasu prowadzenia wobec niego procedury "Niebieskie Karty", czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 18 grudnia 2025 r. Podał, że sprawa dotyczy prowadzenia wobec niego procedury "Niebieskie Karty" przez okres przekraczający 2 lata. W toku korespondencji, odpowiedzi na pisma skarżącego były sporządzane i podpisywane przez Przewodniczącą Zespołu Interdyscyplinarnego, pomimo, że adresatem pism był Burmistrz, pisma dotyczyły realizacji obowiązków organu gminy, a Zespół Interdyscyplinarny nie jest organem administracji publicznej. Wskazał, że dopiero pismem z 12 stycznia 2026 r., Burmistrz formalnie poinformował go o sposobie załatwienia skargi, uznając ją za bezzasadną. Podniósł, że procedura "Niebieskie Karty" była prowadzona wobec niego przez czas ponad 2 lat, podczas gdy powinna mieć charakter interwencyjny.

Skarżący zarzucił również pozorność realizacji trybu skargowego, wyjaśniając, że chociaż Burmistrz w piśmie z 12 stycznia 2026 r. powołał się na dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, to w rzeczywistości zasadnicze czynności były wykonywane przez podmiot nieuprawniony, a skarżący nie miał do czynienia z realnym, osobistym działaniem organu. Formalne stanowisko Burmistrza pojawiło się dopiero na końcowym etapie, bez usunięcia wcześniejszych uchybień.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wskazał, że pismem z 16 grudnia 2025 r., skarżący wniósł skargę na działania Zespołu Interdyscyplinarnego, która została rozpoznana przez Burmistrza, a strona została zawiadomiona o sposobie jej załatwienia pismem z 12 stycznia 2026 r. Natomiast niezależnie od powyższego, 18 grudnia 2025 r. skarżący złożył pismo zatytułowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odnoszące się do prowadzenia procedury "Niebieskie Karty". Na niniejsze pismo odpowiedziała Przewodnicząca Zespołu Interdyscyplinarnego 23 grudnia 2025 r. Burmistrz dodał, skarżący zwrócił się

z wnioskiem o wszczęcie procedury "Niebieskie Karty", wskazując jako osobę stosująca przemoc swoją byłą żonę, a 16 stycznia 2026 r. powołana przez Przewodniczącą Zespołu Interdyscyplinarnego grupa diagnostyczno-pomocowa podjęła decyzję

o odstąpieniu od dalszych działań w tym przedmiocie.

Zarządzeniem z 19 lutego 2026 r., Przewodnicząca Wydziału wezwała skarżącego do wskazania sposobu doręczania mu pism przez Sąd, ponieważ aktualnie nie ma możliwości wnoszenia do Sądu pisma za pośrednictwem e-Doręczeń.

Pismem z 24 stycznia 2026 r., skarżący wniósł uzupełnienie do ww. skargi, wskazując na nową okoliczność w sprawie. Podał, że 23 stycznia 2026 r. doręczono mu pismo Zespołu Interdyscyplinarnego, w którym poinformowano go, że na posiedzeniu 16 stycznia 2026 r. grupa diagnostyczno-pomocowa podjęła decyzję o odstąpieniu od dalszych działań w sprawie procedury "Niebieskie Karty". Wskazana okoliczność potwierdza i wzmacnia zarzuty podniesione w skardze, w szczególności, że Zespół Interdyscyplinarny i jego przewodnicząca podejmują rozstrzygnięcia w sposób władczy, mimo, że nie są organami administracji publicznej. Skarżący wniósł o uwzględnienie tej okoliczności, jako dowodu potwierdzającego naruszenie prawa, polegające na braku zapewnienia, aby czynności w imieniu organu podejmowane były przez podmiot uprawniony.

Zarządzeniem z 16 marca 2026 r. Przewodnicząca Wydziału, wobec braku odpowiedzi na wezwanie Sądu, zarządziła prowadzić korespondencję w formie papierowej, na wskazany adres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia

29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada

2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych

w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych

w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozpoznanie skargi na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego w sprawie procedury "Niebieskie Karty".

Kwestie związane z postępowaniem w zakresie procedury Niebieskiej Karty uregulowane są przepisami ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1673 z późn. zm., dalej jako: "u.p.p.d."). Zgodnie

z art. 9d ust. 1 u.p.p.d. podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskie Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (ust. 1). Procedura "Niebieskie Karty" obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych przez przedstawicieli jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia, w związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia przemocy w rodzinie (ust. 2). Przedstawiciele podmiotów,

o których mowa w ust. 2, realizują procedurę "Niebieskie Karty" w oparciu o zasadę współpracy i przekazują informacje o podjętych działaniach przewodniczącemu zespołu interdyscyplinarnego (ust. 3). Wszczęcie procedury "Niebieskie Karty" następuje przez wypełnienie formularza "Niebieska Karta" w przypadku powzięcia, w toku prowadzonych czynności służbowych lub zawodowych, podejrzenia stosowania przemocy wobec członków rodziny lub w wyniku zgłoszenia dokonanego przez członka rodziny lub przez osobę będącą świadkiem przemocy w rodzinie (ust. 4). Szczegółowe zasady dotyczące procedury "Niebieskie Karty" uregulowane zostały rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 9d ust. 5 u.p.p.d.

Dokładna analiza powyższych przepisów wskazuje, że ograniczają się one wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.d. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9b ust. 2 u.p.d.d.). Ustawodawca nie powierzył podmiotom prowadzącym ww. procedurę żadnych kompetencji władczych

– w szczególności prawa do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Wszystkie działania podejmowane przez zespół interdyscyplinarny należą do sfery działań prawnych niewładczych i nie zmierzają wprost do wywołania skutków prawnych. Nie mogą być wprowadzane w życie za pomocą przymusu bezpośredniego (por. K. Ziemski [w:] red. R. Hauser,

Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawne formy działania administracji, System Prawa Administracyjnego, t. 5, INPr PAN 2013, s. 21, 56-61; A. Błaś – tamże, s. 218, 251;

s. 226, 276; Z. Niewiadomski [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System Prawa Administracyjnego, t. 1, INPr PAN 2015, s. 57-59, 139-140, 142, 145). Wskazać więc należy, że czynności związane

z procedurą Niebieskiej Karty nie kształtują więc bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą ani osób podejrzewanych

o stosownie takiej przemocy. Wszczęcie takiej procedury nie kreuje żadnego stosunku administracyjnoprawnego, a więc nie powoduje powstania bezpośrednich praw lub obowiązków osób objętych taką procedurą (skarżącego). W postępowaniu tym nie są wydawane decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie ani inne akty administracyjne.

Czynności podejmowane w toku omawianej procedury nie są czynnościami,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ratio legis uregulowania zawartego w ww. przepisie, rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest związane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 p.p.s.a.). Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które:

1. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.;

2. są podejmowane w sprawach indywidualnych;

3. mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwała z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21; uchwała z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014 Nr 1, poz. 2, uchwała z 16 grudnia

2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 Nr 6, poz. 88). Akty lub czynności,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym, odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350-351).

Wszystkie czynności podejmowane w toku procedury "Niebieskie Karty" ww. cech nie noszą i nie mogą być uznane za czynności, o których mowa w ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ocena charakteru procedury "Niebieskie Karty" była niejednokrotnie przedmiotem oceny orzecznictwa – m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2896/15; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 137/20, z 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1714/20 oraz

z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 45/24 (wszystkie dostępne w CBOSA). Stanowisko w nich zaprezentowane Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Skoro więc czynności w ramach procedury "Niebieskie Karty" nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to również skarga na działalność organu w ramach procedury "Niebieskie Karty" jest niedopuszczalna.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw.

z art. 58 § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak

w sentencji postanowienia.