Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 806/14 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 806/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Ryszarda Skowrona na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2014 r., nr A.029-42/14 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego M.J. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. R.S. powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim o przesłanie mu sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych w latach 2005-2014, będących w okręgu podległym Prezesowi Sądu.

Prezes Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim uznając, że żądana informacja ma charakter przetworzony, wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. do wskazania, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wspomniane wezwanie w piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r. R.S. zakwestionował pogląd Prezesa Sądu Okręgowego twierdząc, że w jego ocenie informacja, o którą wnosił, nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Decyzją z dnia 3 lipca 2014 r., Prez. Adm. 052-148/14 Prezes Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówił R.S. udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Prezesa Sądu Okręgowego, wniosek R.S. dotyczy informacji, które wyczerpują znamiona informacji przetworzonej. Protokołów jest bowiem 16 (choć ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej wynika, że jest ich 18) i łącznie liczą kilkadziesiąt stron. Protokoły wizytacji zawierają dane osobowe podlegające ochronie. Dane te dotyczą osób, które podlegały kontroli, jak również osób przebywających w zakładach karnych. Dokonanie ich analizy, a następnie anonimizacji, stanowi przetworzenie informacji. W celu dokonania tych czynności należałoby bardzo dokładnie przeczytać kilkadziesiąt stron i koniecznym byłoby zaangażowanie kilku pracowników przez dłuższy czas. Nie istnieje przy tym program komputerowy wykonujący tę czynność kompleksowo. Żądane informacje nie są poza tym na bieżąco poddawane procesowi anonimizacji. Usunięcie wszystkich danych wrażliwych musi być dokonane przez konkretnego pracownika sądu. Analiza każdego z anonimizowanych protokołów musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych, w tym również odszkodowawcze. Natomiast biorąc pod uwagę złą sytuację kadrową w Sądzie Okręgowym w Gorzowie Wielkopolskim wykonanie czynności anonimizacji dezorganizowałoby pracę sądu i zagrażałoby prawidłowemu jego funkcjonowaniu i realizowaniu głównego celu, jakim jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie R.S. nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej i istnienia takiego interesu nie dopatrzył się Prezes Sądu Okręgowego.

Ryszard Skowron odwołał się od wspomnianej decyzji do Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił obrazę art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jego zdaniem żądana informacja nie jest bowiem informacją przetworzoną.

W wyniku wniesionego odwołania Prezes Sądu Apelacyjnego, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 k.p.a., decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r., A.029-42/14 utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim.

Zdaniem Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, oczywistym jest, że dla udzielenia żądanej informacji, obejmującej sprawozdania za okres prawie 10 lat, w odniesieniu do wszystkich jednostek penitencjarnych w okręgu gorzowskim, niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników na dłuższy czas, celem wyszukania spraw w archiwum i sporządzenia ich kopii, a następnie dokonania szczegółowej i wnikliwej anonimizacji. Podkreślenia, zdaniem Prezesa, wymaga, iż czynność usunięcia danych osobowych podlegających ochronie wykonywana jest ręcznie i wymaga bardzo uważnego przeczytania nieraz wielostronicowych dokumentów, a następnie usunięcia danych podlegających anonimizacji. Dane te dotyczą osób, które podlegały kontroli i osób przebywających w zakładach karnych. Wszystkie te czynności wymagają zatem bardzo dużego nakładu pracy i przy obecnej obsadzie kadrowej Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, faktycznie zdezorganizowałyby jego pracę. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja zapadła z obrazą art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym stwierdzono, że skarżący, pomimo wezwania do wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej, interesu takiego nie wykazał.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że takie czynności organu jak odszukanie protokołów, ich analiza pod względem treści, czy też anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Szczecinie podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik - radca prawny M.J. poparł skargę, podtrzymując jednocześnie wniosek o uchylenie wydanych w obu instancjach decyzji. W uzasadnieniu pełnomocnik, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, wywiódł, iż w obowiązującym stanie prawnym uznać należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych, pomimo tego, że wymaga dodatkowego nakładu pracy, nie jest wnioskiem o udzielenie informacji przetworzonej i jako taki nie wymaga, wbrew stanowisku organów orzekających, wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że zakres przedmiotowy żądania R.S. mieści się w kategorii informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, co do zasady, treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych sporządzonych w latach 2005-2014, będących w okręgu podległym Prezesowi Sądu, może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Sąd I instancji podzielił również tę argumentację skarżącego, popartą powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych, że czynność anonimizacji treści aktu (wyroku, decyzji, sprawozdania) nie jest przetworzeniem informacji, a jedynie jej przekształceniem. Sąd I instancji nie zakwestionował równocześnie prawa skarżącego do uzyskania w trybie ustawy informacji o treści tak przekształconych sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych. Prawo do żądania informacji publicznej nie jest jednak prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności, jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu.

Odnosząc te uwagi bezpośrednio do wniosku skarżącego z dnia 9 czerwca 2014 r. Sąd I instancji stwierdził, że żądanie przesłania wszystkich sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych będących w okręgu Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z lat 2005-2014, których, jak wynika z ustaleń Prezesa Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim przeprowadzonych było 18, tj. w Zakładzie Karnym i Areszcie Śledczym w Gorzowie Wielkopolskim, Oddziale Zewnętrznym w Słońsku i Areszcie Śledczym w M., może istotnie wpłynąć na realizację zasadniczych celów orzeczniczych tegoż Sądu. Jak przekonująco przedstawił to Prezes Sądu Apelacyjnego w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oczywistym jest, że dla udzielenia żądanej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników i to na dłuższy okres (kilkudziesięciu godzin), celem dokonania anonimizacji sprawozdań. Nie istnieje przy tym program komputerowy czynność tę wykonujący kompleksowo, a usunięcie wszystkich danych wrażliwych musi być dokonane przez konkretnego pracownika sądu. Dodano również, że analiza każdego z anonimizowanych sprawozdań musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych, w tym również ewentualne konsekwencje odszkodowawcze. Przy tak dużej liczbie sprawozdań z wizytacji, przyjmując, że objętość każdego z nich sięga od kilku do kilkunastu stron, łączna ilość stron wyniesie co najmniej kilkaset. Wszystkie wymagałyby przeczytania celem anonimizacji bądź ochrony danych - przeprowadzonej specjalnie na potrzeby zadośćuczynienia oczekiwaniom skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę niewymagającą dowodzenia ilość spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne, których głównym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, nie zaś pełnienie roli informacyjnej, zdaniem Sądu, realizacja wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie ilościowym wskazanym przez skarżącego, zagrażałaby prawidłowemu funkcjonowaniu Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim. Jednocześnie stwierdził, że po stronie R.S. nie występuje szczególny interes publiczny, a także nie wykazał on takiego interesu.

W skardze kasacyjnej z dnia 10 kwietnia 2015 r. zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2015 r. w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.)

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wnioskowana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi ona informację publiczną prostą,

2. art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niezastosowanie przy wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1, skutkujące w konsekwencji oddaleniem skargi, uniemożliwieniem skarżącemu, pomimo złożonego żądania mającego oparcie, jak sam dostrzegł Sąd, w prawie do informacji publicznej, wynikającym z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" - uzyskania informacji publicznej prostej, która powinna podlegać obowiązkowemu udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej, bez konieczności złożenia przy tym jakiegokolwiek wniosku,

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia, że uzyskanie przez skarżącego żądanej informacji uzależnione jest od wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, pomimo iż skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej prostej.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art.141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. wskutek przedstawienia stanu faktycznego sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, co wyrażało się w stwierdzeniu przez Sąd, iż anonimizacja związana byłaby z koniecznością przeczytania "co najmniej kilkuset stron" sprawozdań, a także "niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników i to na dłuższy okres (kilkudziesięciu godzin)" podczas gdy z akt sprawy wynika, że w celu jej dokonania "należałoby bardzo dokładnie przeczytać kilkadziesiąt stron", co miałoby nastąpić przy zaangażowaniu kilku pracowników na dłuższy okres czasu - przy czym uzasadnienie decyzji organu II instancji, jak i pozostała część akt sprawy nie wskazują jednak, iż wymagany okres ich równoczesnego czasu pracy miał sięgać aż kilkudziesięciu godzin.

2. art.141 § 4 p.p.s.a., przez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu faktycznym co do tego, że "realizacja wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie ilościowym wskazanym przez skarżącego, zagrażałaby prawidłowemu funkcjonowaniu Sądu Okręgowego", podczas gdy akta sprawy nie potwierdzają tego, że realizacja wniosku skarżącego wymagałaby takiego zakresu pracy (wobec ilości koniecznych do podjęcia czynności), która uzasadnionym czyniłaby uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym.

3. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., wskutek oddalenia skargi, pomimo tego, że doszło do załatwienia wniosku w niewłaściwej formie administracyjno-prawnej, bowiem podjęte w I instancji rozstrzygnięcie nastąpiło w drodze wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, zamiast udostępnienia na nośnikach CD/DVD żądanej informacji w formie zwykłej czynności materialno-technicznej,

4. art.151 i art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez oddalenie skargi, pomimo wykazanego niniejszą skargą kasacyjną naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego - co wyraziło się w przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że "decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie temuż Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania,

2. przyznanie od Skarbu Państwa jako ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych - oświadczając jednocześnie, iż koszty te nie zostały dotychczas zapłacone w całości ani w części.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych wskazywano na przyjęcie za podstawę orzeczenia stanu faktycznego sprzecznego z treścią uzasadnień wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Wskazywano również, że udostępnienie wnioskodawcy informacji wiązałoby się z koniecznością przeanalizowania i odpowiedniego przygotowania kilkudziesięciu, a nie kilkuset stron sprawozdań. Poza tym z akt sprawy i uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika, że przygotowanie informacji zgodnej z wnioskiem skarżącego, wymagałoby aż kilkudziesięciu godzin pracy, na co wskazywał Sąd I instancji. Wobec tego naruszono zasadę orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazywano, że podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji oparł go na błędnym ustaleniu faktycznym co do konieczności wykonania w celu realizacji spornego wniosku takiego nakładu pracy, który przez swój poziom wpłynąłby negatywnie na realizację głównego zadania organu I instancji, jakim jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. W związku z tak postawionym zarzutem powtórzono, że zakres pracy niezbędny dla zapewnienia udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej obejmującej 16 protokołów sprawozdań, wiązałby się z potrzebą przeczytania - nie co najmniej kilkuset stron (jak się mylnie wskazuje w uzasadnieniu wyroku) sprawozdań, lecz jedynie kilkudziesięciu stron. Podnoszono również, że okoliczności, iż przygotowanie stosownych informacji jest czynnością czasochłonną, przeczy sporządzona już w dniu wpływu wniosku skarżącego, tj. w dniu 13 czerwca 2014 r. notatka służbowa (znajdująca się w aktach sprawy), w której m.in. stwierdza się, że było przeprowadzonych 18 wizytacji. Tym samym błędne było przyjęcie, że żądana informacja ma charakter przetworzony, a nie prosty i co się z tym wiąże załatwienie wniosku powinno nastąpić w formie czynności materialno-technicznej, a nie w drodze wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.

Podkreślano również, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych, pomimo tego, że bezsprzecznie wymaga dodatkowego nakładu pracy, nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej i jako taki nie wymagał tym samym, wbrew stanowisku orzekających organów, wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego. W przedmiotowej sprawie, co też istotne, jak wynika z akt administracyjnych, czynność zanonimizowania i będącego jej konsekwencją udostępnienia informacji dotyczyłaby jedynie 16 protokołów, liczących łącznie kilkadziesiąt stron, co dla administracji sądu okręgowego nie powinno stanowić dużego wysiłku technicznego, organizacyjnego, a na pewno nie intelektualnego.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołano poglądy wywodzone zarówno z orzecznictwa, jak i doktryny, w świetle których - w ocenie pełnomocnika skarżącego - sprawozdania z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych powinny, jako informacja publiczna prosta, podlegać udostępnieniu bez żadnych dodatkowych warunków (a więc m.in. niezależnie od wykazania zaistnienia ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej).

Wskazywano również, że niektóre z sądów okręgowych (np. Sąd Okręgowy w Warszawie, Sąd Okręgowy w Łomży) na swoich stronach internetowych BlP umieszczają tego typu sprawozdania. W sytuacji zaś, gdy dany sąd nie umieścił tego typu danych na swojej stronie internetowej, powinien bezwarunkowo udostępnić je na wniosek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono szereg kontrargumentów wskazując m.in. na spójność wyroku z ustaleniami organów administracji poczynionymi w toku wydawania decyzji. Wskazywano, że w decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Gorzowie Wlkp. nie sprecyzowano konkretnej ilości stron sprawozdań, o których udostępnienie wnosił skarżący. Oczywistym jest, że już samo wskazanie tej ilości wymagałoby wyszukania właściwych spisów zdawczo - odbiorczych będących podstawą przekazania sprawozdań do archiwum, następnie wypożyczenia z archiwum właściwych teczek i wyszukania w nich sprawozdań. Przy czym czynności te są wyjątkowo czasochłonne i wymagają zaangażowania kilku pracowników. Natomiast przyjęcie, iż każde z tych sprawozdań liczy od kilku do kilkunastu stron jest jak najbardziej zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i stanowi okoliczność powszechnie znaną w organach sądowniczych. Poza tym wskazywano, że z samego - wynikającego z przepisów prawa - zakresu czynności kontrolnych wynika okoliczność, że każde ze sprawozdań może liczyć nawet kilkadziesiąt stron. Wobec tego, jeżeli wnioskiem skarżącego objętych było 16 protokołów sprawozdań, a każdy z nich mógł liczyć kilka albo kilkadziesiąt stron, to łączna ich liczba wynosi właśnie kilkaset stron. Tak więc przyjęcie przez Sąd I instancji, iż było to minimum kilkaset stron, jest słuszne. Oznacza to, że Sąd orzekający dokonał trafnego ustalenia stanu faktycznego, a podnoszone przez skarżącego w tej kwestii zarzuty są całkowicie bezpodstawne.

Poza tym wskazywano, że w aktach sprawy podkreślano, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji wymagałoby zaangażowania kilku pracowników przez dłuższy czas. Z okoliczności tej można zatem w sposób oczywisty, powołując się na zasady doświadczenia życiowego, wysnuć wniosek, iż czas ten będzie wynosił około kilkudziesięciu godzin.

Podkreślono przy tym, że decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2014 r. oraz decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2014 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, jak również zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wydane zostały w oparciu o prawidłową wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywano przy tym, że suma wielu informacji prostych, będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, gdy szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Tak wytworzona informacja, która de facto składa się z wielu informacji prostych, uznawana jest za informację przetworzoną, gdyż powstały w ten sposób zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Zauważono również, że okoliczność braku udostępniania na stronach internetowych sądu informacji, o które wystąpił skarżący, nie mogła stanowić przedmiotu postępowania przed Sądem I instancji, jakim była skarga na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim, odmawiającą udzielenia informacji publicznej, o której udostępnienie wnoszono w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd administracyjny jest bowiem zobowiązany zbadać prawidłowość (legalność) wydanych przez organy konkretnych, indywidualnych decyzji administracyjnych, a nie całokształt ich działalności, w tym ewentualnie bezczynność w publikowaniu informacji, którymi zainteresowany jest skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy jednak wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Sąd poddaje analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego łączą się jednak ze sobą w sposób umożliwiający poddanie ich wspólnej analizie prawnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania (nazwanego w ramach zarzutów kasacyjnych błędną wykładnią) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprowadza się w istocie do kwestionowania przyjętego przez organy obu instancji, jak również zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym żądana przez Ryszarda Skowrona we wniosku z dnia 9 czerwca 2014 r. informacja ma charakter przetworzony. Tak sformułowane zarzuty stanowią zaś w istocie konsekwencję wskazywanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie zasady orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. Łącznej ocenie wraz z zarzutami naruszenia prawa materialnego mogą podlegać także pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego, a więc art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 151 i art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym świetle przyjęta przez autora skargi kasacyjnej konstrukcja rozbudowanych zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania. W pierwszej kolejności należy zatem uznać, że zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy w istocie naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek informacja przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14).

Z kolei, w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 Naczelny Sąd Administracyjny wprost postawił tezę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej.

Uwzględniając zatem istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 podnosząc, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne, i podkreślając jednocześnie, że nie chodzi o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Pogląd ten został podzielony również w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawanych w sprawach prowadzonych z inicjatywy Ryszarda Skowrona, takich jak m.in. wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 924/14 oraz wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15 (zob. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, prawidłowo oceniając, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej. Prawidłowo zaakceptował on ustalenia organów, że dla udzielenia żądanej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników i to na dłuższy okres (kilkudziesięciu godzin), celem dokonania anonimizacji sprawozdań. Skarżący kasacyjnie nie podważył twierdzenia, że nie istnieje przy tym program komputerowy czynność tę wykonujący kompleksowo, a usunięcie wszystkich danych wrażliwych musi być dokonane ręcznie przez konkretnych pracowników sądu. Za zgodne z logiką, zasadami prawidłowego rozumowania i doświadczeniem życiowym uznać należy również stwierdzenia Sądu I instancji, że objętość każdego ze sprawozdań sięga od kilku do kilkunastu stron, tak więc łącznie wyniesie co najmniej kilkaset stron. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia podnoszona w ramach zarzutów skargi kasacyjnej okoliczność, że wskazana przez Sąd I instancji ilość stron odbiega od wynikającej z akt administracyjnych liczby kilkudziesięciu stron. Zarówno bowiem ilość kilkudziesięciu, jak i kilkuset żądanych przez wnioskodawcę stron sprawozdań świadczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o przetworzonym charakterze tych informacji. Wszystkie wymagałyby przy tym bardzo starannego przeczytania celem anonimizacji bądź ochrony danych – przeprowadzonej specjalnie na potrzeby zadośćuczynienia oczekiwaniom skarżącego. Właściwie Sąd I instancji skonstatował, że realizacja wniosku Ryszarda Skowrona pochłonęłaby środki Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim w stopniu zaburzającym prawidłowe jego funkcjonowanie. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, taki zakres czynności nie może być uznany za "zwykły". Biorąc zatem pod uwagę ewentualny stopień zaabsorbowania organu realizacją wniosku, zaakceptowanie stanowiska skarżącego kasacyjnie godziłoby w zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Należy jednocześnie zauważyć, że wpływu na przetworzony charakter żądanych przez skarżącego informacji nie ma podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność publikacji przez niektóre sądy okręgowe tego typu informacji na stronach internetowych w ramach Biuletynu Informacji Publicznej. Organ wyraźnie bowiem wskazał, że nie ma gotowej tego typu informacji, a jej wytworzenie wiązałoby się ze znacznymi nakładami pracy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wypowiada się co do obowiązku prawnego umieszczania tego typu sprawozdań na stronach internetowych sądu, nie to było bowiem przedmiotem skargi. Innymi słowy, okoliczność publikacji tego typu informacji na stronach BIP przez niektóre organy nie może bezpośrednio przesądzać o obowiązku ich udostępniania przez inne organy w sytuacji, gdy nie przybrały one formy gotowego zestawienia lub opracowania, a każda tego typu sytuacja musi podlegać indywidualnej ocenie na gruncie rozpatrywanej sprawy (ad casum).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi zatem wątpliwości, że na gruncie rozpatrywanej sprawy wniosek o informację publiczną z dnia 9 czerwca 2014 r. dotyczył informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym dodać, że uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji lub po stwierdzeniu z urzędu występowania takiego interesu (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). W niniejszej zaś sprawie skarżący nie wykazał takiej okoliczności, nie dopatrzono się jej także z urzędu. W takiej sytuacji właściwym sposobem załatwienia sprawy było wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 § 1 k.p.a. – dot. zarzutu nr 3 naruszenia przepisów postępowania, karta nr 2-3 skargi kasacyjnej).

W tym stanie rzeczy w pełni uprawnione było uznanie za nieuzasadnione zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przetworzony charakter żądanej przez skarżącego informacji został prawidłowo oceniony w zaskarżonym wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przyjęte zaś przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia okoliczności faktyczne odpowiadają rzeczywistemu stanowi rozpatrywanej sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). To z kolei obligowało Sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie jej uwzględnienia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), uwzględniając przy tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (www.orzeczenia .nsa.gov.pl) w świetle której przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wraz z właściwymi przepisami odrębnymi stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.