II SA/Gl 1408/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-11-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 725;  art. 54 ust. 1, art. 30 ust. 6a, art. 37 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572;  art. 10 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B.O. i A.O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 2 września 2025 r. nr WINB-WOA.7721.84.2025.DK/PG w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 10 października 2025 r. B. O. i A. O. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2025 r. nr WINB-WOA.7721.84.2025.DK/PG w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpienia do użytkowania budynku.

Zaskarżony akt zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] r. Starosta B. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji p.n.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zjazdu z drogi publicznej na działkę inwestora, szamba bezodpływowego, przy ul. [...] w B., na działkach nr [...], [...] (karta nr 3 akt administracyjnych). Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 16 stycznia 2013 r. Starosta zmienił ww. decyzję w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny opracowany w październiku 2012 r. uwzględniający projektowane zmiany w stosunku do projektu pierwotnego, obejmujący projekt instalacji zbiornikowej na gaz płynny, zbiornik podziemny wraz z przyłączem gazu i wewnętrzną instalacją gazu (karta nr 4 akt administracyjnych).

W dniu 8 grur. Skarżący złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. budynku mieszkalnego.

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 17 lutego 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB), w oparciu o art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz wobec zamierzonego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul. [...] na działce nr [...].

Organ pierwszej instancji dostrzegł nieścisłości między dokumentami złożonymi wraz z zawiadomieniem a zatwierdzonym projektem, który przewidywał, że "ścieki bytowo-gospodarcze odprowadzone będą do osadnika bezodpływowego". Inwestorzy wykonali natomiast oczyszczalnię ścieków o przepustowości do 5 m3, określoną przez kierownika budowy jako zmiana nieistotna. Zdaniem PINB wykonanie oczyszczalni ścieków jest wykonaniem nowego obiektu, który nie stanowi odstąpienia nieistotnego od projektu w rozumieniu art. 36a Pr. bud., gdyż nie zachodzi tożsamość obiektu projektowanego i zamiennego. Oczyszczalnia ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę jest obiektem, który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 Pr. bud., wymaga zgłoszenia. Ponadto organ zauważył, że w dołączonej do zawiadomienia kopii rysunku projektu zagospodarowania terenu z naniesionymi zmianami nie podano aktualnego bilansu terenu z uwzględnieniem procentowym powierzchni biologicznie czynnej, wymiarów tarasów i powierzchni utwardzonych.

Decyzja została doręczona w dniu 28 lutego 2025 r.

W złożonych z zachowaniem ustawowego terminu odwołaniach (4 marca 2025 r.), Skarżący zauważyli, że odpis decyzji został doręczony 22 dni po terminie złożenia zawiadomienia. Wskazali, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy załączono m.in. uzgodnienie warunków przyłączenia do kanalizacji sanitarnej z dnia 27 maja 2010 r., z których wynika, że w rejonie nie ma możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, a nieruchomość należy włączyć do zbiornika bezodpływowego lub do oczyszczalni przyzagrodowej. Wskazane warunki przyłączenia stanowiły podstawę do wydania pozwolenia na budowę z [...] r. Zdaniem Odwołujących się zmiana szamba bezodpływowego na oczyszczalnie nie mieści się w katalogu zmian istotnych określonych art. 36a Pr. bud. Błędne jest także uznanie, że budowa oczyszczalni wymaga zgłoszenia w sytuacji, gdy możliwość jej wybudowania wynika z ww. warunków pozwolenia na budowę. Zauważyli również, że w złożonym zawiadomieniu widnieje informacja projektanta o zachowanych proporcjach oraz zgodności z parametrami wynikającymi z wypisu i wyrysu z planu miejscowego, a do zawiadomienia została również dołączona kopia rysunku projektu zagospodarowania terenu z naniesionymi zmianami wykonana przez projektanta w skali umożliwiającej obliczenie proporcji biologicznie czynnej, wymiarów tarasów i powierzchni utwardzonej. Dodatkowo Odwołujący się przedstawili własne w tym zakresie obliczenia dołączone do odwołania.

Po rozpoznaniu odwołań, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołaną na wstępie decyzją nr WINB-WOA.7721.84.2025.DK/PG z dnia 2 września 2025 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przywołaniu stanu sprawy oraz brzmienia przepisów znajdujących w niej zastosowanie, organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do definicji z art. 3 Pr. bud. należy rozróżnić oczyszczalnię ścieków zbudowaną jako odrębny, samoistnie funkcjonujący obiekt budowlany od urządzenia budowlanego, które zostało wykonane aby umożliwić użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zaznaczył, że wykonana przez Inwestora oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym.

Dalej ŚWIN ustalił, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy zostało dołączone oświadczenie kierownika budowy oraz projektanta o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym oraz przepisami, wraz z oświadczeniem o wykonaniu nieistotnej zmiany, tj. przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5 m3 na dobę, i uzupełniającym opisem tych zmian - "Nieistotne odstąpienie od projektu na dzień [...] 2013. Zmiana szamba na przydomową oczyszczalnią ścieków tej samej lokalizacji. Zmiana powierzchni utwardzonych z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej".

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż z dołączonego opisu zmian jak i części rysunkowej zmian, nie wynika sposób jak i nie został podany wymiar wykonanego utwardzenia terenu. Adnotacja wskazuje jedynie, gdzie utwardzenie terenu zostało wykonane. Ponadto nie została przedstawiona dokładna lokalizacja przydomowej oczyszczalni ścieków, z podaniem wymiarów i odległości od obiektów i granic działki, a jedynie informacja, że lokalizacja urządzenia jest tożsama z lokalizacją projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Do akt nie została dołączona informacja o parametrach urządzenia, tj. o sposobie odprowadzenia oczyszczonych ścieków - czy do gruntu czy na grunt, ani zgłoszenie organowi takiej inwestycji.

Zaznaczył również, że budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobą, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 5 Pr. bud. wymaga zgłoszenia, zaś wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód wymaga zgłoszenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 960). W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, ponieważ nie spełnia przesłanek z art. 36a ust. 5 Pr. bud. Przydomowa oczyszczalnia ścieków, jako urządzenie budowlane związane z budynkiem mieszkalnym stanowi nową inwestycję, która powinna być zgodna z przepisami Prawa budowlanego, zatem PINB w ramach postępowania wyjaśniającego wobec nowego zbiornika, powinien ocenić jego legalność, a następnie prawidłowość podłączenia do budynku mieszkalnego.

ŚWINB wyjaśnił jednak, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nastąpiło z innej przyczyny. Z dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy wynika data zakończenia budowy [...] r., zgłoszenie zakończenia budowy nastąpiło natomiast dopiero [...] r., zatem po upływie okresu 3 lat, o którym mowa w art. 37 Pr. bud. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa natomiast m.in. wówczas, gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wpis w dzienniku budowy o zakończeniu budowy nie stanowi bowiem zakończenia procesu inwestycyjnego w rozumieniu Prawa budowlanego, a jedynie potwierdzenie, że roboty budowlane zostały zakończone. Dopiero skutecznie złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy można uznać za zakończenie procesu inwestycyjnego, do dnia złożenia zawiadomienia inwestycji nie można uznać za zakończoną. Końcowo zaznaczył, że zaskarżona decyzja z dnia 17 lutego 2025 r. została wydana w zakreślonym terminie 14 dni od dnia otrzymania w dniu 6 lutego 2015 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Decyzja została doręczona w dniu 11 września 2025 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący. W skardze, pełnomocnik Skarżących, zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1a) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 Pr. bud. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., zmienionej decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., co skutkowało utrzymaniem w mocy sprzeciwu, podczas gdy wskazana decyzja została w całości wykonana przez Skarżących, a roboty budowlane zostały zakończone w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę,

1b) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 6 k.p.a. przez przekroczenie przez organ zakresu swoich kompetencji i błędne przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana z dnia [...] r., zmieniona decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., wygasła, mimo że żadne postępowanie w tym zakresie nie było prowadzone przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej,

1c) art. 54 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 Pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy może stanowić podstawę do stwierdzenia, iż w tej dacie nastąpiło faktyczne zakończenie budowy, i stanowiło podstawę wygaszenia decyzji, podczas gdy zawiadomienie o zakończeniu budowy ma charakter wyłącznie techniczny i deklaratoryjny, potwierdza fakt zakończenia robót ze skutkiem ex tunc tj. z datą ich faktycznego zakończenia (2019 r.)., a zatem w okresie obowiązywania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym nie zachodziła podstawa do przyjęcia, że nastąpiło przerwanie budowy na okres dłuższy niż 3 lata,

1d) art. 36a ust. 5 w zw. z art. 36a § 5b w zw. z art. 36a ust. 6 w zw. z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 9 Pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie przez PINB polegające na przyjęciu, iż realizacja oczyszczalni ścieków o przepustowości do 5m3 zamiast osadnika bezodpływowego (szamba) stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga odrębnego zgłoszenia, podczas gdy:

- dopuszczalność takiego rozwiązania wynikała z warunków przyłączenia z dnia 27 maja 2010 r., stanowiących integralną część pozwolenia na budowę co oznacza, że zmiana nie stanowiła istotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36a Pr. bud., co potwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji (str. 5),

- obiekt ten stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud., służące użytkowaniu budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc nie wymagał odrębnego zgłoszenia ani pozwolenia, co potwierdził organ odwoławczy,

2a) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek utrzymania w mocy sprzeciwu z powołaniem się na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy okoliczność ta nie była przedmiotem oceny ani ustaleń organu pierwszej instancji, co pozbawiło Skarżących prawa do merytorycznego, dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie,

2b) art. 136 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 2 i § 2b k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ odwoławczy niezbędnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia budowy, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wpisach w dzienniku budowy, co nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do utrzymania sprzeciwu w mocy,

2c) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu Skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu, prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych ustaleń przez organ odwoławczy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania sprzeciwu w mocy bez uprzedniego poinformowania Skarżących o kwestii wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę

2d) art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego wbrew wskazanym regułom:

- uznanie daty zakończenia budowy wyłącznie na podstawie dziennika budowy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy przerwa w prowadzeniu robót oraz innych czynności technicznych mających na celu dokonanie zgłoszenia przekroczyła 3 lata, co tym samym uniemożliwiło Skarżącym przedłożenia ewentualnych dowodów i skutkowało wydaniem skarżonej decyzji,

- zaniechanie dokonania własnych wyjaśnień i ustaleń dokonanych przez PINB w zakresie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę i poprzestaniu jedynie na okolicznościach z art. 36a ust. 5 Pr. bud., tj. że wykonanie oczyszczalni jest nowym obiektem budowlanym i nie wynika z pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonanie oczyszczalni ścieków wynikało z warunków przyłączenia z dnia 27 maja 2010 r.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył sformułowane zarzuty skargi, akcentując błędne przyjęcie przez organ spełnienia przesłanek z art. 37 Pr. bud. uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzestając na wpisie w dzienniku budowy. Zaznaczył, że roboty budowlane zostały ukończone w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była nadal w mocy, a Skarżący dysponowali dokumentami wykazującymi, iż po dacie wpisów do dziennika budowy wykonywali inne czynności mające na celu doprowadzenie budynku do stanu, w którym będą mogli go legalnie użytkować. Wskazał na zawieszenie terminów dotyczących realizacji inwestycji przez przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Dodał też, że organ nadzoru budowlanego nie mógł w niniejszej sprawie przyjąć, że pozwolenie na budowę wygasło, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu architektoniczno-budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenia podnosząc aktualność stanowiska zawartego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy w oparciu o kryterium legalności stała się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W ramach podstawy materialnoprawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia należało uwzględnić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 54 ust. 1 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że obowiązujące przepisy prawa nie określają expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że jedną z podstaw do wniesienia sprzeciwu może być istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1535/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 104/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2125/21).

W ramach uwag wstępnych zauważenia wymaga, że na gruncie rozpoznawanej sprawy sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy został zgłoszony z zachowaniem terminu określonego w art. 54 ust. 1 Pr. bud. Wpływ zawiadomienia do organu nastąpił w dniu [...]r., natomiast zgodnie z załączonym do akt potwierdzeniem, decyzja z dnia 17 lutego 2025 r. została nadana w dniu 18 lutego 2025 r. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się bowiem dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (art. 30 ust. 6a w zw. z art. 54 ust. 1 zd. 2 Pr. bud.).

Przyczyną wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji stało się stwierdzenie, że wykonanie oczyszczalni przydomowej zamiast przewidzianego w pozwoleniu na budowę osadnika bezodpływowego, nie mogło zostać zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże wyraźnie wskazał, że utrzymanie w mocy sprzeciwu nastąpiło z innych przyczyn niż podane przez organ pierwszej instancji, mianowicie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wobec upływu terminu określonego w art. 37 ust. 1 Pr. bud.

Zgodnie z przywołaną regulacją, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Przypomnieć jednak należy, że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał pozwolenie na budowę i kończy się wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej. Jak zauważa się w literaturze i orzecznictwie przedmiotu, przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Kluczową kwestią w tego rodzaju postępowaniu jest zatem ustalenie, czy roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 2263/24; podobnie: D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, WKP 2025; także: A. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2024). Jednocześnie zauważa się, że przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, a okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia powinny być w sposób bezsporny wykazane przez organ, stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 457/06), przy czym dowód realizowania inwestycji, którym jest bez wątpienia dziennik budowy, nie ma charakteru jedynego dowodu w sprawie.

Postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 37 ust. 1 Pr. bud., musi zatem zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a więc tego organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 Pr. bud.).

Tymczasem, z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby tego rodzaju decyzja zapadła.

Słuszne pozostaje przy tym stanowisko, w którym przyjęto, że jeżeli inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę) to do czasu jego usunięcia działał w zaufaniu do tego organu. Takim zaufaniem można niewątpliwie darzyć również decyzję, która wygasła z mocy prawa, do czasu, gdy wygaśnięcie to zostanie stwierdzone kolejną decyzją, wydaną zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Pr. bud. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 645/16).

W tych okolicznościach, oparcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła wobec przerwania przez inwestora budowy na czas dłuższy niż 3 lata, nie znajdowało podstaw.

W przypadku natomiast, gdy organ prowadząc postępowanie, uznałby że kwestia pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę miałaby istotne znaczenie, przesądzające o dalszym działaniu organu nadzoru budowlanego, który powziął uzasadnione przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 Pr. bud., powinien rozważyć zawieszenie postępowania i wystąpienie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, aby organ ten wszczął z urzędu postępowanie mające rozstrzygnąć sprawy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1.

Odnosząc się natomiast do wykonanej przez Skarżących przydomowej oczyszczalni ścieków z przepustowością do 7,5 m3 na dobę, przypomnienia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 5 Pr. bud., budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 tej ustawy.

Pozwolenie na budowę jakim legitymują się Inwestorzy dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w ramach którego to pozwolenia przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego.

W takiej sytuacji zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a Pr. bud.). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy ustawodawca zadecydował o tym, że inwestycja w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków, o wskazanych w przepisie parametrach, ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07). Jak zauważono, nałożenie na inwestora obowiązku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Jednocześnie jednak należy odnotować, że zbiornik bezodpływowy (szambo), nie jest tym samym urządzeniem budowlanym związanym z budynkiem mieszkalnym, co przydomowa oczyszczalnia ścieków. Ustawodawca w przepisach prawa budowlanego dokonał ich rozróżnienia wprost wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (art. 29 ust. 1 pkt 5) oraz zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (art. 29 ust. 1 pkt 6). Zbiornik bezodpływowy zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, stanowi instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania. Zatem budowa zbiornika bezodpływowego oraz oczyszczalni ścieków stanowi realizację dwóch odrębnych inwestycji. O ile zbiornik bezodpływowy należało uznać za urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, służące gromadzeniu ścieków, którego budowa została objęta pozwoleniem na budowę, to przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi odrębny nowo planowany obiekt, który należy traktować jako obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., nie zaś jak urządzenie budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 429/18).

Inwestor dokonując zatem zmiany planów inwestycyjnych, zamiast przystąpić do budowy zbiornika bezodpływowego, na którego realizację uzyskał pozwolenie na budowę, zamierza zrealizować oczyszczalnię ścieków, zobligowany jest do dokonania zgłoszenia jej budowy. Zgłoszenie jest o tyle prawnie skuteczne, o ile zostały spełnione wszystkie prawne wymogi do jego dokonania.

Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 Pr. bud. Ocena zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. W tym zakresie Sąd nie odnosi się zatem do stanowiska skargi.

Organ odwoławczy niewątpliwie uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a., na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze, nie zapewnił bowiem realizacji prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uwzględniając przyczyny, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ramach ponownego rozpoznania odwołania Skarżących organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań wynikających wprost z niniejszego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd przyznał od organu na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na który składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500 zł, oplata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.