II SA/Gl 174/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-04-11	
Data wpływu	2008-02-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Łucja Franiczek /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Włodzimierz Kubik	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 91 poz 578; art. 12 pkt. 8 a; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60; art. 19 ust.4; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania zarządzania drogami publicznymi oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu W. uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] r., działając na podstawie art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U, z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powierzyła Miastu P. prowadzenie zadań zimowego utrzymania dróg powiatowych w sezonie [...] oraz przyjęła od Miasta P. prowadzenie zadań zimowego utrzymania dróg gminnych w sezonie [...] – na zasadach i w zakresie określonym w porozumieniu zawartym pomiędzy Zarządem Powiatu W. a Burmistrzem Miasta P.

Odpis powyższej uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu [...] r., zaś pismem z dnia [...] r. powiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały – w częściach dotyczących prowadzenia zadań zimowego utrzymania dróg gminnych przez Powiat W.

Następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym z up. Wojewody na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzono nieważność uchwały Rady Powiatu W. w wyżej wskazanym zakresie – jako niezgodnej z art. 12 pkt 8a w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8 i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, zgodnie z zasadą pomocniczości, do której odwołuje się Preamuła Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., nie jest dopuszczalne zawarcie porozumienia przez powiat z organami gminy w celu realizacji przypisanych im zdań i wykonywania ich kompetencji przez organy powiatu. Na mocy zawieranych porozumień możliwe jest zatem przekazywanie zadań publicznych w ramach tego samego szczebla samorządu, bądź też przekazywanie ich "w dół", tak by urzeczywistniony został postulat sformułowany w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 142, poz. 607). Nadto, zdaniem organu nadzoru, przeciwko powierzaniu do wykonywania przez powiat zadań gminnych, przemawia też analiza powołanych wyżej przepisów o samorządzie gminnym, z których wynika, że o ile gmina może na podstawie porozumień przejmować do wykonania zadania należące do właściwości administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, to zadania własne może powierzyć do wykonania wyłącznie innej gminie. Zasada ta ma też zastosowanie w sprawach zarządzania drogami publicznymi. Stąd też w ocenie organu, dyspozycja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nie obejmuje swym zakresem porozumień, na mocy których zarządzanie drogami gminnymi przekazane byłoby zarządowi powiatu.

W skardze do sądu administracyjnego Powiat W. działając na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] r., wniósł o uchylenie aktu organu nadzoru i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, ustawodawca w treści art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych uznał, że porozumienia pomiędzy zarządcami dróg, dotyczące zarządzania drogami publicznymi, mogą być zawierane bez jakichkolwiek ograniczeń, albowiem w sposób szczególny uwzględniają one charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności (taka była też powszechna praktyka samorządów). Jednakże w ślad za takim porozumieniem idzie konieczność podjęcia decyzji w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co wymaga podjęcia uchwały rady powiatu i odpowiednio rady gminy o wyrażeniu zgody na zawarcie takiego porozumienia. Owe uchwały dotyczą jednak budżetu, a nie samego porozumienia dotyczącego zarządzania drogami, gdyż w tym zakresie ustawodawca przewidział wyłączną kompetencję dla zarządu powiatu i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W szczególności też, przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, pozwala na stwierdzenie, że przedmiotem porozumienia tam określonego jest powierzenie prowadzenia zadań publicznych i na tej podstawie powiat może przejąć do wykonywania zadania "gminne" i "wojewódzkie". Wreszcie, organ nadzoru pominął treść art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o wykonywaniu zadań publicznych w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego i nie wyklucza też współdziałania z innymi jednostkami samorządu, zwłaszcza z powiatami w formie porozumienia. W konsekwencji, skoro zarządcy dróg mogli zawrzeć porozumienie w zakresie zarządzania drogami, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu W. w zakresie zakwestionowania przez organ nadzoru części.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonego aktu, akcentując że zawarcie porozumienia jest możliwe tylko wówczas, gdy obie jego strony są należycie umocowane, zaś w niniejszej sprawie źródłem tego umocowania nie może być art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W tym względzie dodatkowo powołano się na pogląd wyrażony w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2002 r. (publ. OWSS 2003/2/48).

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody wyjaśnił dodatkowo, że Rada Miasta P. nie podjęła uchwały o przekazaniu zadań skarżącemu Powiatowi W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza bowiem prawa, jako że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu W. w częściach, dotyczących przejęcia od Miasta P. prowadzenia zadań zimowego utrzymania dróg gminnych.

Z mocy art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednoty Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powołanego w podstawie prawnej uchwały Rady Powiatu W., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej, zaś na podstawie ust. 2 tego przepisu powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzania prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Oznacza to, że ustawodawca przewidział dwie odrębne formy derogacji zadań powiatu:

– po pierwsze: przejęcie zadań z zakresu administracji rządowej,

– po drugie: powierzenie prowadzenia zadań publicznych jednostkom lokalnego samorządu terytorialnego.

Natomiast przywołana przez skarżącego ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.), przewiduje iż województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych (art. 8 ust. 2 tej ustawy). Podejmowanie uchwał w sprawie powierzenia zadań samorządu województwa innym jednostkom samorządu terytorialnego należy zaś do wyłącznej właściwości sejmika województwa (art. 18 pkt 12 ustawy).

Zatem w przypadku województwa, ustawodawca dopuścił jedynie możliwość powierzenia zadań samorządu województwa innym jednostkom. Oczywiste jest zaś, że nie może wchodzić w rachubę przekazanie zadań z tego zakresu "w górę", z braku wyżej usytuowanych jednostek samorządu terytorialnego.

Wreszcie, z mocy art. 8 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej na zasadzie porozumienia z organami tej administracji, zaś zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa, gmina może wykonywać na zasadzie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a, należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 1 pkt 11 tej ustawy).

Nadto, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych (art. 74 ust. 1 ustawy), a wreszcie wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 ustawy).

W niniejszej sprawie zakwestionowaną przez organ nadzoru częściowo uchwałą, Rada Powiatu W. przejęła od Miasta P. zadania w zakresie zimowego utrzymania dróg gminnych na zasadach i w zakresie określonym w porozumieniu zawartym pomiędzy Zarządem tego Powiatu a Burmistrzem Miasta P., czyli zarządcami tych dróg w rozumieniu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Do zarządcy drogi należy zaś w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi (art. 20 pkt 4 tej ustawy). Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe (art. 19 ust. 4 ustawy).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii, czy przedmiotowa uchwała dotyczyła przekazania zadań pomiędzy zarządcami dróg w drodze porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga rozważenia charakteru prawnego tegoż porozumienia. Gdyby podzielić stanowisko skarżącego Powiatu, iż zawarcie takiego porozumienia należy do wyłącznej właściwości zarządców drogi, wówczas zakwestionowana jedynie częściowo uchwała zapadłaby w całości bez podstawy prawnej. Nie chodziłoby też o zadanie przejęte przez jednostkę samorządu terytorialnego, lecz przez zarządcę drogi.

Zatem w konsekwencji zachodziłyby podstawy do stwierdzenia w całości nieważności uchwały Powiatu W. Strona skarżąca pomija bowiem fakt, iż w podstawie prawnej aktu powołano przepis art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym, zaś w treści uchwały mowa jest o powierzeniu i przejęciu zadań jednostek samorządu terytorialnego, a nie zarządców drogi. W tej zaś materii właściwa jest wyłącznie rada powiatu. Jak trafnie wskazał zatem organ nadzoru, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy gmina władna jest przekazać powiatowi zadanie własne z zakresu dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat może bowiem zawierać porozumienie w sprawie prowadzenia zadań publicznych, jedynie w takim zakresie, w jakim dana jednostka lokalnego samorządu terytorialnego władna jest powierzyć własne zadania innemu podmiotowi.

W tym zaś zakresie prawidłowo wywiódł organ nadzoru, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a to art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 8 ust. 2a i art. 74 ust. 1, dopuszczają jedynie możliwość zawierania porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina nie może powierzać wykonaniu takich zadań ani powiatowi, ani województwu, bo takiej podstawy nie sposób wywieść z treści art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, skoro kwestie zawierania porozumień regulują przepisy odrębne, wyżej przywołane.

Gdyby podzielić stanowisko skarżącego Powiatu, wówczas zarówno ustawa o samorządzie powiatowym, jak i samorządzie województwa, musiałaby stanowić o możliwości przejęcia zadań jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem województwo nie może przejmować zadań powiatu, a powiat – zadań gminy. Natomiast gmina w drodze porozumienia może wykonywać zarówno zadania powiatu, jak i województwa – przy prawnej możliwości przekazania zadań własnych jedynie w trybie porozumienia międzygminnego.

Przy innym rozumowaniu, całkowicie zbędny byłby zapis art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji, stwierdzić też przyjdzie, iż przepis art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy do podejmowania uchwały przez organy stanowiące jednostkę samorządu terytorialnego. Podejmowanie uchwał w przedmiocie przejęcia bądź przekazania zadań, uregulowane jest bowiem w przepisach ustrojowych i może się odbywać jedynie na zasadach tam uregulowanych. Skoro przepis art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi wyłącznie o możliwości przekazywania zadań własnych innej gminie, rada takiej jednostki nie jest władna powierzyć zadań własnych w trybie porozumienia powiatowi, który nie jest władny przejąć zadań własnych gminy, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie.

Przywołane przez skarżący Powiat względy efektywności i gospodarności, nie mogły przemawiać za odmienną wykładnią prawa. Podejmowanie uchwał w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego jako wyłączna kompetencja rady powiatu w świetle art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym, nie może zatem obejmować zgody na przejęcie od gminy jej zadań własnych. Wreszcie, przywołany w skardze przepis art. 167 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dotyczy źródeł finansowania zadań przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego, co należy interpretować łącznie z normami ustrojowymi, a kwestionowana uchwała nie dotyczyła uchwalenia budżetu powiatu, lecz przejęcia zadań własnych gminy.

Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).