IV SA 1355/98 - Wyrok

Data orzeczenia	2000-08-11	
Sąd	NSA w Warszawie (przed reformą)	
Sędziowie	Janeczko Edward /przewodniczący/
Rzążewska Maria
Gorczycka-Muszyńska Barbara /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie	
Powołane przepisy	Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26; art. 28; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.	
Tezy
1. Przepis art. 28 Kpa nie uzależnia istnienia przymiotu strony od bezpośredniego graniczenia działek lecz od posiadania interesu prawnego.

2. Należy przyjąć, że postępowanie w sprawie dopuszczenia do budowy na określonej działce inwestycji powodującej określone uciążliwości w strefie przekraczającej granice tej działki dotyczy interesu prawnego osoby, której nieruchomość znajdzie się w strefie uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2000 r. sprawy ze skargi Jana N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 1998 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania nieważnościowego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 listopada 1996 r. Wójt Gminy Ch. udzielił Zrzeszeniu (...) Uniwersytetowi Ludowemu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej Nardex II na działce nr 45 położonej we wsi S.

Pismem z dnia 24 lutego 1997 r. dwudziestu czterech właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie projektowanej elektrowni wystąpiło do Wojewody G. o wstrzymanie rozpoczętej budowy elektrowni i stwierdzenie nieważności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę zarzucając, że inwestycja ta narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zlokalizowana jest w odległości 100 m od gruntów przeznaczonych w planie pod zabudowę rekreacyjną i w odległości 200 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Ponieważ strefa zagrożenia dla człowieka wynosi 300 m od elektrowni - działki ww. znalazłyby się w zasięgu tej strefy, co uniemożliwiłoby ich użytkowanie zgodne z zapisami planu miejscowego.

Jednocześnie w piśmie tym podniesiono, że mieszkańcy i właściciele sąsiednich nieruchomości nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej budowy elektrowni ani w wydanych w tej sprawie decyzjach.

W wyniku tego wystąpienia Wojewoda G. w dniu 29 kwietnia 1997 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ch., powiadamiając o tym jedynie inwestora oraz organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 1997 r. wydanym na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa Wojewoda G. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę - do czasu dokonania przez organ samorządowy oceny zgodności z prawem wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla om. inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 29 listopada 1997 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego III AZP 23/93 - OSNCP 1994 nr 5 poz. 108, organ ten przyznał w uzasadnieniu, że omawiana inwestycja zrealizowana została na terenie nie przewidzianym w planie pod tego rodzaju wykorzystywanie. Jednocześnie jednak wyraził pogląd, że skoro zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa to tym samym - nie można stwierdzić nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którą organ orzekający o pozwoleniu na budowę był związany.

W ocenie organu mimo, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - to po zrealizowaniu inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można stwierdzić jej nieważności. Decyzja ta również nie została doręczona mieszkańcom i właścicielom okolicznych działek.

Wojewoda G., po podjęciu zawieszonego postępowania decyzją z dnia 10 stycznia 1998 r. wydaną w powołaniu na art. 158 w związku z art. 156 par. 2 Kpa stwierdził, że wydana decyzja Wójta Gminy Ch. z dnia 14 listopada 1996 r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdza się jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podając, iż mimo, że decyzja o pozwoleniu na budowę /tak jak i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/ wydana została niezgodnie z prawem miejscowym, to stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe wobec zaistnienia nieodwracalnego skutku prawnego w postaci jej zrealizowania.

I tej decyzji nie doręczono właścicielom działek sąsiednich.

Pismem z dnia 12 lutego 1998 r. Jerzy N. wystąpił do Wojewody G. o doręczenie decyzji z dnia 10 stycznia 1998 r. z jednoczesnym żądaniem - na wypadek uprawomocnienia się tej decyzji - o wznowienie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.

Wojewoda G. decyzją z dnia 12 marca 1998 r. w powołaniu na art. 149 par. 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania nieważnościowego.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że Jerzy N. nie jest stroną postępowania w sprawie budowy elektrowni na działce nr 45, bowiem jest właścicielem działki nr 47, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 45.

W odwołaniu od tej decyzji Jerzy N. zarzucił, że, w jego ocenie, fakt, iż jego działka oddzielona jest drogą gminną od terenu budowy elektrowni nie pozbawia go prawa do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Jest bowiem powszechnie wiadome, że tego typu elektrownie wiatrowe nie mogą być lokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych, z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne i uciążliwości związane z hałasem, a nie dopuszczenie go do udziału w sprawie pozbawia go możliwości obrony podstawowych praw.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 maja 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając pogląd wyrażony w decyzji Wojewody G., że Jerzemu N. nie przysługuje przymiot strony, bowiem wydana decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni nie dotyczy jego prawem chronionych interesów, a jest on jedynie "pośrednio zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna wprawdzie uwzględniać interesy osób trzecich, właścicieli sąsiednich działek, ale do tej grupy nie należy Jerzy N., którego działka nie sąsiaduje bezpośrednio z omawianą inwestycją".

Skargę na tę decyzję wniósł Jerzy N., która zarzuca, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 Kpa przez odmówienie mu uprawnień strony mimo, że budowa elektrowni dotyczy jego prawem chronionych interesów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Błędne jest stanowisko organów obu instancji, że fakt iż nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, lecz jest od niej oddzielona drogą gminną - pozbawia skarżącego uprawnień strony w postępowaniu dotyczącym zabudowy tej działki. Przepis art. 28 Kpa nie uzależnia istnienia przymiotu strony od bezpośredniego graniczenia działek lecz od posiadania interesu prawnego. Trudno natomiast byłoby przyjąć, że postępowanie w sprawie dopuszczenia do budowy na określonej działce inwestycji powodującej określone uciążliwości w strefie przekraczającej granice tej działki nie dotyczy interesu prawnego osoby, której nieruchomość znajdzie się w strefie uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji.

To, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie może stać się uciążliwe może wystąpić do sądu powszechnego z określonym powództwem przeciwko podmiotowi, którego działania powodują zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiedniej poza przeciętną nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania z ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony bowiem ma charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają /szerzej na ten temat - patrz uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 - ONSA 2000 Nr 1 poz. 6/.

W sprawie niniejszej organy obu instancji nie dokonały właściwych ustaleń i ocen pozwalających na stwierdzenie, że projektowana zabudowa działki nr 45 przewidująca wybudowanie na tej działce elektrowni wiatrowej nie naruszy prawem chronionych interesów właścicieli okolicznych nieruchomości, a w szczególności - skarżącego.

Wprawdzie elektrownie wiatrowe nie były ujęte w wykazie inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi zawartym w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. /Dz.U. nr 52 poz. 248 ze zm./ ani też nie zostały ujęte w wykazie takich inwestycji oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zawartym w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. - Dz.U. nr 93 poz. 589/, jednakże - jak wynika z akt, a w szczególności z treści opinii Petera R. pt. Usytuowanie siłowni wiatrowej w S. /tłumaczenie duńskiego raportu/ "usytuowanie siłowni w odległości przynajmniej 300 m na zachód od najbliższych zabudowań w S. jest zalecane ze względu na hałas i aspekty wizualne (...). Dla typowego wiatraka o mocy 250 KW hałas sięgnie natężenia 42 dB w odległości 210 m i 38 dB w odległości 300 m. Ze względu na hałas i wrażenia optyczne Duńskie Stowarzyszenie Siłowni Wiatrowych zaleca zlokalizowanie wiatraka w odległości od najbliższej zabudowy równej 6-krotnej wysokości wiatraka (...). Przy wysokości wiatraka 40 m odległość od najbliższych zabudowań powinna wynosić 300 m".

Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w G. w piśmie z dnia 11 kwietnia 1996 r. oświadczył, że uzgadnia bez uwag w zakresie ochrony środowiska budowę siłowni w odległości 350 m na zachód od zabudowy wsi S. Do akt nie dołączono czytelnej mapy określającej stan zabudowań mieszkalnych na okolicznych nieruchomościach. Okoliczność ta nie może być także ustalona na podstawie planu zagospodarowania terenu działki nr 45, bowiem plan ten obrazuje wyłącznie działkę nr 45. Wobec braku w aktach jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ocenę, że działka skarżącego znajduje się poza strefą uciążliwości, wynoszącą 350 m - brak było podstaw do przyjęcia, że realizowana inwestycja nie zakłóci korzystania z nieruchomości Jana N. a tym samym że nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Stwierdzenie takie dokonane przez organy obu instancji uznać należy za gołosłowne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną, decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako wydane bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy, a więc naruszające przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa.