Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi E. N. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

W dniu 16 kwietnia 2007 r. do Miejskiego Zarządu Dróg w P. wpłynął wniosek E.N. SA z siedzibą w P. – dalej zwana skarżącą, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic miasta P., według załącznika do niniejszego wniosku, przez 39 reklam w celu umieszczenia ich na słupach energetycznych w terminie od 1 maja 2007 r. do 31 maja 2007 r.

Rozpatrując niniejszą sprawę Kierownik Działu Technicznego Miejskiego Zarządu Dróg w P., działający z upoważnienia Prezydenta miasta P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana ustawą o drogach publicznych), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady miasta P. z dnia 30 marca 2004 r., w sprawie wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P., zmienionej uchwałą nr 510/XXVI/04 z dnia 25 maja 2004 r., art. 104 Kpa nie zezwolił na zajęcie odcinka pasów drogowych ulic K., P., W., J., C., T., M., Ł., D., w celu umieszczenia na słupach energetycznych reklam w okresie od 1 maja 2007 r. do 31 maja 2007 r. Zezwolił na zajęcie pozostałych pasów drogowych wskazanych we wniosku z dnia 16 kwietnia 2007 r. Ponadto w decyzji ustalono wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do części decyzji odmawiającej wydania zgody na zajęcie pasa drogowego, organ stwierdził, iż powodem odmowy jest negatywna opinia zarządcy drogi, dotycząca usytuowania tych reklam w obszarze skrzyżowań ulic wskazanych przez skarżącą, ze względu na zasady bezpieczeństwa określone w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.). Umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez stronę we wniosku z dnia 16 marca 2007 r., zdaniem zarządcy drogi ma wpływ na fakt rozpraszania uwagi kierowców dlatego, iż z założenia przedmiotowe reklamy ze względu na swoją szatę graficzną, jak i treść mają zadanie przeciwne - przyciągnąć i skupić uwagę na niej, dzięki czemu konsument (kierowca) powinien zainteresować się reklamowanym przedmiotem, towarem, osobą czy innym elementem podanym procedurze reklamy. A zatem, jeśli reklama ma odwracać uwagę, a nawet ją przyciągać, to trudno pogodzić się z potrzebą zachowania stałej uwagi kierowcy (zapis w ustawie "Prawo o ruchu drogowym"), który musi "być na bieżąco" z sytuacją na drodze, co pozwala mu właściwie i odpowiednio reagować na aktualne warunki. W związku z powyższym w miejscach tych nie powinny się znajdować elementy, które mają wpływ na pogorszenie stanu bezpieczeństwa. Organ podkreślił, iż przy podejmowaniu wszelkich czynności dotyczących pasa drogowego zarządca drogi winien mieć na względzie przede wszystkim kwestie bezpieczeństwa użytkowników dróg, wykorzystując przy tym także posiadana wiedzę i praktykę w zarządzaniu drogami. Kierując się przede wszystkim bezpieczeństwem ruchu zarząd dróg upoważniony do zarządzania drogami publicznymi i do zarządzania ruchem, od lat, przyjął zasadę, że reklamy można umieszczać w odległości, nie mniejszej niż 50m od skrzyżowań lub zjazdów. Ponadto, reklamy umiejscowione w pasach drogowych w obrębie skrzyżowań nie mogą stwarzać zagrożenia dla ruchu kołowego i pieszego, nie mogą zasłaniać znaków drogowych, nie mogą być umieszczone przed przejściem dla pieszych, w odległościach od siebie zapewniających widoczność pozostałych, poza wewnętrzną stroną łuków poziomych, nie można ich umieszczać także na barierach ochronnych i tablicach prowadzących oraz w ich pobliżu.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w części odmawiającej zajęcia pasa drogowego, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6, 8, 7, 107 § 3 Kpa.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż większość reklam objętych odmową funkcjonuje w pasach drogowych od roku 2000 i nigdy zarówno w postępowaniu cywilnym jak i administracyjnym nie były kwestionowane przez Organ I Instancji, co jest całkowitym brakiem konsekwencji w jego postępowaniu, nadto przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 3, zgodnie z którym zajęcie drogi publicznej w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy wymaga zezwolenia, nie precyzuje w żadnym miejscu przesłanek na podstawie, których organ może odmówić wydania zezwolenia. Wykładnia celowościowa tego przepisu, w szczególności w świetle zapisu ustępu 15, wskazuje, że jedyną podstawą wydania zezwolenia jest prawidłowe złożenie wniosku. Strona powinna bowiem złożyć wniosek przed dokonaniem zajęcia oraz zapewnić bezpieczne warunki ruchu drogowego. Tak też wskazuje wykładnia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w świetle którego po złożeniu przez stronę prawidłowego wniosku, organ wydaje zezwolenie. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji złożenia prawidłowego wniosku przez Skarżąca i zapewnienia odpowiednich warunków ruchu drogowego przez zajmujące pas drogowy reklamy (już się w nim znajdujące - na podstawie uprzednich zezwoleń) z całą pewnością przekracza granice uznania administracyjnego i stanowi rażące nadużycie prawa.

Podniosła ponadto, że skarżącej nie jest znana negatywna opinia zarządcy drogi ze względu na zasady bezpieczeństwa i rozpraszanie uwagi kierowców. Nie są jej znane także jakiekolwiek badania statystyczne czy analizy danych policyjnych o wypadkach w rejonach ulic objętych wyżej opisaną odmową, co więcej stosowane reklamy ze względu na treść i kolorystykę są w rzeczywistości tablicami informacyjnymi o nieznacznych rozmiarach, zawierającymi jedynie nazwę podmiotu, odległość do jego obiektu lub siedziby i strzały kierunkowskazowe. Poza tym, ze względu na rodzaj nośników i wysokość, na której są zamontowane, kierowcy zauważają je w znacznej odległości od skrzyżowań. Wobec tego nie mogą powodować i nie powodowały jakichkolwiek zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13, 15 ustawy o drogach publicznych, § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady miasta P. z dnia 30 marca 2004 r., w sprawie wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P., zmienionej uchwałą nr 510/XXVI/04 z dnia 25 maja 2004 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych sformułowano zasadę ochrony pasa drogowego. Z przepisu tego wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wprawdzie przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają możliwość uchylenia tego generalnego zakazu naruszenia pasa drogowego w drodze zezwolenia m. in. na umieszczenie w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3) ale nie można podzielić poglądu skarżącej według której prawidłowe złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg rodzi w istocie roszczenie o pozytywne załatwienie takiego wniosku. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają bowiem zasady wydawania zezwoleń na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Wprost przeciwnie - wydawanie takich zezwoleń należy traktować jako wyjątek od zasady określonej w wyżej powołanym art. 39 ust. 1. Zarządca drogi ma nie tylko prawo ale przede wszystkim obowiązek rozpoznać wniosek o wydanie zezwolenia pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Właśnie kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego powinny być - co jest powszechnie oczywiste - traktowane w sposób priorytetowy. Leży to w interesie społecznym. Interes ten jest znacznie ważniejszy od interesu skarżącej tj. możliwości czerpania zysków z działalności polegającej na świadczeniu usług dla reklamodawców. Jest ważniejszy od możliwości pobierania przez zarządcę opłat. W ocenie SKO w P., rozpatrując wniosek skarżącej, organ I instancji - nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odmowę uwzględnienia - w części - wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez skarżącą organ I instancji uzasadnił względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ podkreślił, iż lokalizacje reklam, o których mowa w punkcie 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zostały wskazane przez skarżącą w miejscach w których kierujący pojazdem jest obowiązany zachować szczególną ostrożność albowiem położone są na odcinku w którym kierujący zbliża się do skrzyżowania. Cytując stosowne przepisy oraz tezy z piśmiennictwa wywodził, iż obszar oddziaływania skrzyżowania jest obszarem niebezpiecznym i dlatego jest obszarem chronionym nawet przy lokalizacji elementów drogi (związanych z ruchem drogowym). Nie należy więc na tym obszarze umieszczać urządzeń, przedmiotów niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, takich m. in. jak reklamy. Wskazał, iż fakt wydania w przeszłości zezwoleń na umieszczenie reklam w takich (czy o podobnym stopniu niebezpieczeństwa) warunkach nie może przesądzać o wydaniu kolejnych zezwoleń.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach, zaś umieszczanie reklam przy skrzyżowaniach narusza w każdym przypadku zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co w efekcie doprowadziło do odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasach drogowych;

naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 6, art. 7, a także art. 8 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa poprzez naruszenie przepisów prawa i nierówne traktowanie uczestników postępowania, czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę zaufania obywatela do Państwa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut, że oparcie przez SKO swojego rozstrzygnięcia na art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest chybione. Błędnie wskazuje bowiem SKO, że wydawanie zezwoleń na umieszczenie reklam w terenie zabudowanym w przedmiotowej sprawie, jest wyjątkiem od zasady zgodnie z regułą wyrażoną w art. 39 ust. 1. ustawy o drogach publicznych. Przepis tego artykułu stanowi o zakazie dokonywania "czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego w szczególności [...] umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów". A zatem przepis tego artykułu dotyczy umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi. W pozostałych przypadkach dotyczy on dokonywania czynności, które mogłyby powodować niszczenie, lub uszkodzenie dróg, lub powodować naruszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przepis ten nie stanowi w żadnym jego fragmencie o umieszczaniu reklam poza skrajnią drogi w terenie zbudowanym. Nie można bowiem utożsamiać reklamy zainstalowanej na słupie oświetlenia ulicznego z czynnościami zagrażającymi bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Umieszczona od kilku lat reklama, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku nie jest przecież czynnością, a jedynie stanem faktycznym. W związku z czym, uznać należy, że do wydawania zezwoleń w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 40 ww. ustawy, który wyraźnie stanowi, że na umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymagane jest zezwolenie. Nie precyzuje jednak, jak to czyni art. 39 ustawy, że zezwolenie takie jest wyjątkiem od zasady. Art. 40 wyszczególnia inny zakres czynności, dla których wymagane jest zezwolenie, niż art. 39 tym samym przepisy te dotyczą różnych stanów faktycznych. Za takim twierdzeniem przemawia również fakt, iż art. 39 cytowanej ustawy stanowi o reklamach poza obszarem zabudowanym. Z powyższego wynika, że wydania zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 nie można utożsamiać z zezwoleniem wydawanym na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a tym samym objąć go zwolnieniem od opłaty skarbowej. W związku z takim stanem, rzeczy, łączenie tych dwóch przepisów (art. 39 i 40) w jedną wynikającą z siebie całość stanowi przykład błędnej interpretacji przepisów ustawy przez SKO w P. i wnioski z takiej interpretacji wysnute nie mogą się tym samym ostać.

Wskazała, że swoim działaniem organ I instancji naruszył zasadę zaufania obywatela do Państwa. Wydając bowiem decyzję uznaniową nie brał pod uwagę w ogóle słusznego interesu strony, który przy wydawaniu takich decyzji powinien być, priorytetem. Co więcej, nie wykazał, że interes społeczny w postaci zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym został rzeczywiście naruszony i tym samym jest nadrzędny w stosunku do interesu skarżącej. Nadto, organ I Instancji wydając zezwolenia na umieszczenie znacznie większych reklam w obrębie skrzyżowań innym podmiotom, odmawiając jednocześnie takiego zezwolenia skarżącej jest jaskrawym przejawem nierównego traktowania uczestników postępowań administracyjnych, co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Zwrócił uwagę na niekonsekwencję organu, który z jednej strony odmawia wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zasłaniając się względami bezpieczeństwa. Z drugiej zaś strony zezwolenia takie innym podmiotom wydaje, w związku z czym na skrzyżowaniach, na których odmówiono umieszczenia reklamy skarżącej umieszczane są reklamy innych podmiotów występujących z analogicznymi wnioskami. Do skargi dołączyła szczegółowy wykaz, wraz z dokumentacją zdjęciową, skrzyżowań na których znajdują się reklamy innych firm.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta miasta P. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się podstawą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Wśród obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wymienia m.in. reklamy. Istotnym przy tym jest określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam należy traktować jako wyjątek od zasady, że drogi publiczne powinny służyć wyłącznie potrzebom ruchu drogowego.

Sąd nie uznał za słuszny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu przez organ jako podstawę wydania decyzji treści art. 39 ust. 1. Należy bowiem wskazać, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji była treść art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 39 ust. 1 tej ustawy. Aczkolwiek obu powyższych przepisów nie należy rozpatrywać w oderwaniu od siebie. Podkreślić bowiem trzeba, że art. 39 ust. 1 formułuje ogólną zasadę ochrony pasa drogowego i w jego kontekście należy rozpatrywać wydanie, w drodze wyjątku, zgody na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 cyt. Ustawy.

SKO w P., powołując się na normę zawartą w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy – prawidłowo przyjęło, że zezwolenia na umieszczanie reklam w pasie drogowym również w terenie zabudowanym wydawane są wyłącznie w wyjątkowych, "szczególnie uzasadnionych przypadkach" zaś podstawowym kryterium rozpatrzenia wniosku jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Brak jest także - w ocenie Sądu – jakichkolwiek podstaw do przyjęcia tezy, iż przepis powołanego artykułu dotyczy jedynie wydawania zezwoleń na umieszczanie reklam w pasie drogowym poza obszarami zabudowanymi.

Niewątpliwie decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej.

Należy wskazać, że organ dokonując oceny przedmiotowego wniosku w sposób precyzyjny i jednoznaczny, wyjaśnił dlaczego odmówił stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam na słupach energetycznych - uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że temu interesowi musi ulec interes strony, co skutkuje koniecznością wydania odmowy. Zarówno Prezydent Miasta P., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu obu wydanych decyzji wyjaśnili jednoznacznie, dlaczego przyjęto, iż nie można – w drodze wyjątku – wydać stronie stosownego zezwolenia na zajęcie pasów drogowych wskazanych we wniosku z dnia 16 kwietnia 2007 r. Tym samym organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania administracyjnego określonych powyżej.

Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania uczestników postępowania należy wskazać, iż skarżąca – po pierwsze – odniosła go ogólnie do innych podmiotów reklamy zewnętrznej działających w skali całego miasta P. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy skrzyżowaniach na jego terenie nie precyzując bliżej o jakie tu firmy chodzi, po drugie zaś – nie wskazała, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji czy też nierównym traktowaniu, a co za tym idzie – naruszeniu zasady równości. Chodzi zatem o wykazanie, że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców. W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, uzasadniony. Nie jest zatem możliwe jego uwzględnienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku