II GSK 1213/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-07-08	
Data wpływu	2018-06-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jacek Czaja /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz
Zbigniew Czarnik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603	
Hasła tematyczne	Uprawnienia do wykonywania zawodu	
Sygn. powiązane	III SA/Po 1167/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 450; art. 83b ust. 2, art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2;; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1;;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Po 1167/15 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 28 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 1167/15, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 28 września 2015 r. nr [....] w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z 11 sierpnia 2015 r., nr KM.5422.1.2015 Starosta Kaliski, działając na podstawie art. 84 ust. 3 w zw. z art. 81 ust. 12 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 450; dalej: p.r.d.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) cofnął W. B. uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że 12 marca 2015 r. wpłynęło pismo Transportowego Dozoru Technicznego (Oddział Terenowy we Wrocławiu), informujące o rażącym naruszeniu przez diagnostę postanowień art. 81 ust. 12 p.r.d. oraz § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 776), w związku z badaniem zbiornika LPG w pojeździe o nr rej. POT 06FF, przystosowanym do zasilania gazem. Organ ustalił, że w dniu przeprowadzenia okresowego badania technicznego (20 listopada 2010 r.), pojazd nie posiadał ważnego dokumentu poświadczającego sprawność zbiornika LPG, a pomimo tego został dopuszczony do ruchu przez diagnostę, który przeprowadził badanie techniczne tego pojazdu z wynikiem pozytywnym. W związku z tym organ uznał, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d.

Decyzją z 28 września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy powyzszą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, że badanie tego zbiornika LPG, z 27 listopada 2014 r., przeprowadzone zostało z wynikiem pozytywnym, ponieważ w dniu przeprowadzenia badania technicznego pojazdu (tj. 20 listopada 2010 r.) zbiornik LPG nie posiadał ważnego dokumentu poświadczającego jego sprawność.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że art. 84 ust. 3 p.r.d. jest przepisem o charakterze sankcyjnym, co oznacza konieczność ścisłej jego interpretacji. Wprowadzona w nim sankcja ma przy tym charakter bezwzględny i stwierdzenie określonych uchybień powoduje jej zastosowanie. Przepis ten nie daje możliwości "miarkowania" odpowiedzialności diagnosty w zależności od ciężaru stwierdzonych naruszeń oraz ich znaczenia dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Charakter sankcji wynikającej z art. 84 ust. 3 p.r.d. wymaga, by ocena ustawowych przesłanek jego zastosowania była wnikliwa, a ich interpretacja uwzględniała zasadniczy cel tej regulacji, jakim jest czasowe odsunięcie od zawodu diagnostów nierzetelnych lub niespełniających wysokich wymogów stawianych im ze względu na wagę przeprowadzanych przez nich czynności i ich znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

WSA wskazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d., zobowiązujące organ pierwszej instancji do cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, bowiem ze zwrotu "starosta cofa" wynika obowiązek cofnięcia uprawnień diagnoście, gdy w toku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi niezgodność pomiędzy wydanym zaświadczeniem albo dokonanym wpisem do dowodu rejestracyjnego pojazdu ze stanem faktycznym lub przepisami prawa (NSA w wyroku z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2427/11). Ustawa nie dopuszcza żadnego wyjątku, a decyzja nie jest uzależniona od motywów, którymi kierował się diagnosta, naruszając art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. W ocenie WSA, właściwy organ ma obowiązek cofnąć uprawnienia w każdym przypadku stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy, a decyzja starosty nie jest uzależnione od winy diagnosty (jej stopnia), jak i również motywów, którymi kierował się diagnosta.

WSA stwierdził, że skoro skarżący przeprowadził badania techniczne niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania oraz wydał zaświadczenia niezgodnie ze stanem faktycznym, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy, organy prawidłowo przyjęły, że należało cofnąć uprawnienie do wykonywania badań technicznych. Sąd zauważył, że jakkolwiek cofnięcie tych uprawnień stanowi dolegliwą sankcję, jednak celem opisanej regulacji jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd NSA, że wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu, niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2012 r., II GPS 2/11, ONSAiWSA 2012/3/37). WSA stwierdził, że w zakresie stosowania art. 84 ust. 3 p.r.d. Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie wskazuje na zasadność stosowania sankcji administracyjnoprawnej w stosunku do diagnostów, którzy działają sprzecznie z przepisami prawa (wyroki NSA: z 21 września 2017 r., II GSK 3537/15; z 30 czerwca 2017 r., II GSK 3104/15).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B. i zaskarżając wyrok w całości, wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości; zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucono:

1. rażące naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 84 ust. 3 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i cofnięcie skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów pomimo, że stwierdzenie określonych w art. 84 ust. 3 p.r.d. uchybień nie nastąpiło w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d.,

2. rażące naruszenie prawa materialnego,tj. przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., poprzez jego zastosowanie pomimo niezgodności tego przepisu z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32, w zw. z art. 65 ust. 1 i w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (tekst jedn.: Dz.U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483, ze zm.),

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie, skargi, pomimo naruszenia, przez organy administracji przepisu art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec odpowiednio ukształtowanego modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach podniesionych zarzutów (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zaś w pełnym zakresie, co należy do obowiązków sądu pierwszej instancji (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji, postanowieniem z 19 maja 2016 r., wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. zgodny z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji.

Postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 16/16) umorzył postępowanie w przedmiocie powyższego pytania prawnego, a postanowieniem z 10 stycznia 2018 r. WSA podjął zawieszone postępowanie.

WSA rozstrzygając sprawę, zaaprobował w całości ustalenia organów administracji co do tego, że skarżący przeprowadzając badanie techniczne pojazdu – przed dokonaniem wpisu do dowodu rejestracyjnego – nie wykonał określonej przepisami procedury kontroli dokumentacji wymienionej w odrębnych przepisach. Poddany badaniu pojazd miał bowiem zamontowany na stałe zbiornik LPG, objęty pełną formą dozoru technicznego, a przypadku badania technicznego takiego pojazdu, diagnosta ma obowiązek zamieścić w rejestrze informację o dopuszczeniu urządzenia technicznego do eksploatacji, podając numer i datę wystawienia protokołu oraz decyzji dopuszczającej urządzenie do eksploatacji, wydanej przez właściwy organ dozoru technicznego (lub numer zbiornika oraz datę ważności decyzji wydanej przez właściwy organ). W. B. zaniechał sprawdzenia wymaganej dokumentacji i w konsekwencji doszło do wpisów w dowodzie rejestracyjnym, które nie odpowiadały stanowi rzeczywistemu.

Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje legalność obu decyzji oraz prawidłowość rozstrzygnięcie WSA, podnosząc, że stwierdzenie określonych w art. 84 ust. 3 p.r.d. uchybień nie nastąpiło w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d., a nadto, że WSA rażąco naruszył art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., poprzez jego zastosowanie pomimo niezgodności tego przepisu z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, w zw. z art. 32, w zw. z art. 65 ust. 1 i w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Istota i charakter zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak już wielokrotnie wskazywano orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie powołał się także WSA rozstrzygając niniejszą sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12 marca 2012 r. (sygn. akt II GSP 2/11) uznał, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. Teza ta znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, bowiem z niespornych jej okoliczności wynika, że fakt niezgodnego ze stanem faktycznym wpisu do dowodu rejestracyjnego jest oczywisty, a został ustalony w toku czynności kontrolnych prowadzonych przez właściwy oddział terenowy Transportowego Dozoru Technicznego – nie zaś w wyniku kontroli, o której mowa w art. 83b ust. 2 p.r.d. Tryb ustalenia tej okoliczności – jak wyżej wyjaśniono – nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wyroku sądu pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, nie znajduje podstaw do zakwestionowania poglądu wyrażonego co do tego zagadnienia w uchwale NSA z 12 marca 2012 r. (sygn. akt II GSP 2/11), podzielając go w całości. Trafnie w powyższej uchwale stwierdzono, że prawidłowa wykładnia art. 84 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 p.r.d. wymaga zastosowania reguł celowościowych. Zdaniem NSA w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, nieuwzględnienie celowościowych reguł wykładni prowadziłoby nie tylko do nieosiągnięcia w pełni celu ustawodawcy, ale i do rezultatu nieakceptowalnego w świetle zasad państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w którym działania diagnosty oczywiście sprzeczne z prawem, nie podlegałyby sankcji administracyjnej tylko ze względu na ujawnienie ich w innym trybie, niż w toku rutynowej kontroli organu nadzoru.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, gdyż takie wątpliwości nie powstały (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., który nakazuje organowi cofnięcie uprawnień diagnoście w razie wykazania w wyniku kontroli, że wydał on zaświadczenie lub dokonał wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Przepis ten nie tylko stanowi podstawę do zastosowania sankcji wobec konkretnych diagnostów za czyny niezgodne z prawem, lecz pełni także funkcję prewencyjną, w celu podnoszenia poziomu bezpieczeństwa na drogach, poprzez eliminację zagrożenia wynikającego z udziału w ruchu drogowym pojazdów, które na skutek nierzetelności niektórych diagnostów uzyskały pozytywny wynik badania technicznej, pomimo ich technicznej niesprawności.

Nie jest także zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. (w konsekwencji naruszenia także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w. zw. z art. 151 p.p.s.a.) poprzez jego zastosowanie pomimo niezgodności tego przepisu z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Podkreślić należy, że zagadnienie zgodności z Konstytucją przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d. było wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowym nie uznano tego przepisu za naruszający zasady konstytucyjne, w tym zasadę proporcjonalności, jak i zasadę państwa prawnego (zob. m.in.: wyrok NSA z 25 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1213/14; wyrok NSA z 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1231/14; wyrok NSA z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 928/13; wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 1460/12, wyrok NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1664/16).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że omówione wyżej cele regulacji art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 p.r.d., przewidujące obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, jeżeli stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, uzasadniają pozbawienie diagnosty takich uprawnień, także z uwagi na konstytucyjnie chronione wartości – życie i zdrowie uczestników ruchu drogowego, które są narażane na skutek dopuszczenia do tego ruchu pojazdów stwarzających zagrożenie z uwagi na ich nieodpowiedni stan techniczny. Przepisy te nie tylko korzystają więc z domniemania zgodności z Konstytucją, ale i są wyrazem konieczności ochrony podstawowych wartości konstytucyjnych, a w świetle tego zarzut ich niezgodności z Konstytucją uznać należy za bezzasadny.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.