Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J. G. i innych na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koszalinie III z dnia 3 stycznia 2024 r., nr 2/2024 w przedmiocie podziału Gminy Krzęcin na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu postanawia: 1. odrzucić wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, 2. odrzucić skargę.

Komisarz Wyborczy w Koszalinie III (Komisarz) postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r., nr 2/2024, na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408), dokonał podziału Gminy Krzęcin na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu.

W postanowieniu zawarto pouczenie, że na wydane postanowienie Radzie Gminy Krzęcin, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15 przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania postanowienia do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Koszalinie. Skargę wnosi się za pośrednictwem Komisarza Wyborczego w Koszalinie III. Zgodnie z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przez upływ terminu do wniesienia skargi należy rozumieć dzień złożenia skargi Komisarzowi Wyborczemu w Koszalinie III.

Zaskarżone postanowienie opublikowano na stronie internetowej Delegatury (BIP w dniu 3 stycznia 2024 r., o godz. 15:23).

W dniu 9 stycznia 2024 r. (godz. 15:47) do Komisarza wpłynął wniosek J. G. i innych (grupy wyborców Gminy Krzęcin) o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na ww. postanowienie z dnia 3 stycznia 2024 r., zawierające również wniosek o wstrzymanie "wykonalności" postanowienia do czasu rozpatrzenia wniosku oraz skarga na to postanowienie. Do reprezentowania skarżących i odbierania korespondencji związanej ze skargą został upoważniony J. G.

We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Komisarza przepisu art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym "postanowienie komisarza wyborczego w sprawie okręgów wyborczych ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Jeden egzemplarz postanowienia przekazuje się niezwłocznie wojewodzie, Państwowej Komisji Wyborczej, radzie gminy objętej podziałem, o którym mowa w art. 419". Stwierdzili, że Komisarz przekazał Radzie Gminy Krzęcin sporne postanowienie dopiero w dniu 9 stycznia 2024 r., a więc już dzień po upływie 3-dniowego terminu uprawniającego do wniesienia skargi na przedmiotowe postanowienie, co skutecznie uniemożliwiło Radzie Gminy, jak i wyborcom zaskarżenie ww. postanowienia. Podkreślili także, że z § 4 ww. postanowienia wynika, iż 3-dniowy termin na wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, biegnie od dnia podania postanowienia do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Koszalinie. Skarżący wskazali, że postanowienie zostało opublikowane na ww. stronie internetowej w dniu 4 stycznia 2024 r., tym samym 3-dniowy termin na wniesienie skargi minął w dniu 8 stycznia 2024 r., o czym jako mieszkańcy (wyborcy) nie mieli żadnej wiedzy. Trudno bowiem uznać, iż mieszkańcy tak małych miejscowości na bieżąco śledzą stronę internetową Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Koszalinie. Nadto zauważyli, że przepis art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego nie wskazuje wyraźnie strony internetowej Delegatury KBW w Koszalinie jako sposobu zwyczajowo przyjętego do publikowania tego rodzaju aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu, jako niedopuszczalnego, a także o odrzucenie skargi, z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu określonego w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, ewentualnie o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.

Komisarz wskazał, że postanowienie, zgodnie z art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego, opublikowano na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Koszalinie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) w dniu 3 stycznia 2024 r., o godz. 15:23, tj. w godzinach urzędowania Delegatury. Zostało ono również niezwłocznie przesłane Radzie Gminy Krzęcin za pośrednictwem właściwego operatora pocztowego. Komisarz zauważył, że zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego termin do złożenia skargi na przedmiotowe postanowienie upływał w ciągu 3 dni od daty podania jego treści do wiadomości publicznej, a zatem w tym przypadku z upływem godziny 15:30 w dniu 8 stycznia 2024 r., biorąc pod uwagę przypadające w dniach 6 i 7 stycznia 2024 r. dni wolne od pracy. Komisarz stwierdził, że przedmiotowa skarga (złożona przez co najmniej 15 wyborców Gminy Krzęcin, którym przysługują prawa wyborcze), została złożona po upływie terminu określonego w Kodeksie wyborczym, zaś dołączony do niej wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi jest w tym przypadku niedopuszczalny, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwracał już uwagę w swoim orzecznictwie, m.in. w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OKW 1/23.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz skarga podlegają odrzuceniu.

Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny. W zakresie nieuregulowanym w kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860, zwana dalej: "p.p.s.a.") dotyczące spraw ze skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 2-6, art. 90, art. 91 § 2, art. 93, art. 96-122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 oraz art. 243-262, z tym, że termin, o którym mowa w art. 193 tej ustawy wynosi 5 dni, o czym stanowi art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego.

W myśl art. 421 § 2 Kodeksu wyborczego do zmian w podziale na okręgi wyborcze, o których mowa w § 1, a zatem do sprawy, której dotyczy zaskarżone postanowienie Komisarza, stosuje się odpowiednio przepisy art. 419 § 2-5 oraz art. 420 ww. ustawy.

Określony w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego termin wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie komisarza wynosi 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Do terminu wniesienia skargi w tego rodzaju sprawach stosuje się art. 9 Kodeksu wyborczego, który stanowi: w § 1 - "Ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku; w § 2 - "Jeżeli koniec terminu wykonania czynności określonej w kodeksie przypada na sobotę albo na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu; w § 3 - "Jeżeli kodeks nie stanowi inaczej, czynności wyborcze określone kalendarzem wyborczym oraz czynności, o których mowa w § 1, są dokonywane w godzinach urzędowania sądów, organów wyborczych, urzędów gmin oraz konsulatów". Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 83 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.

Powyższe oznacza, że w sprawach wymienionych w art. 420 (i art. 421) Kodeksu wyborczego dniem złożenia skargi jest dzień jej złożenia organowi wyborczemu, tj. w siedzibie delegatury Krajowego Biura Wyborczego właściwej dla danego komisarza wyborczego, co dodatkowo musi nastąpić w godzinach urzędowania organu. Termin ten jest wiążący niezależnie od formy wniesienia skargi. Za dopuszczalne bowiem należy uznać zarówno jej złożenie w formie tradycyjnej - papierowej, jak i w formie dokumentu elektronicznego - za pomocą platformy ePUAP (na elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP organu wyborczego), czyli na takich samych zasadach, jakie obowiązują w odniesieniu do skargi do sądu administracyjnego jako pisma procesowego (art. 46 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy odnotować, że zaskarżone postanowienie Komisarza z dnia 3 stycznia 2024 r. zostało podane do publicznej wiadomości w dniu 3 stycznia 2024 r. (środa) przez jego opublikowanie na stronie internetowej organu (w godzinach urzędowania organu, na co jednoznacznie wskazuje rejestr zmian na tej stronie internetowej). W tej sytuacji, wobec jednoznacznego brzmienia art. 420 § 1 w zw. z art. 9 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, termin wniesienia skargi na powyższe postanowienie upływał z dniem 8 stycznia 2024 r. (poniedziałek), biorąc pod uwagę, że 6 i 7 stycznia 2024 r. były dniami wolnymi od pracy. Tymczasem skarga wpłynęła do Komisarza w dniu 9 stycznia 2024 r., a więc niewątpliwie z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

W tym miejscu należy odnieść się do wniosku o przewrócenie terminu do złożenia skargi oraz ponownie wskazać na dyspozycję art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, który w zakresie nieuregulowanym w Kodeksie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a., z wyłączeniem jedynie wymienionych przepisów. Kluczowe znaczenie ma tu sformułowanie, że odesłanie do tychże przepisów następuje odpowiednio. Odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu przepisów regulujących jeden zakres odniesienia do drugiego zakresu odniesienia, jednak z uwzględnieniem specyfiki tego drugiego zakresu, co powoduje, że przepisy regulujące pierwszy zakres odniesienia są stosowane wobec drugiego zakresu odniesienia wprost (bez modyfikacji) bądź ze zmianami albo też nie są stosowane w ogóle. Interpretator, ustalając, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Warto podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów nie może w żaden sposób zmienić charakteru postępowania, w którym zawarte jest odesłanie, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77 i cyt. tam piśmiennictwo).

Należy przyjąć, że termin na wniesienie skargi przewidziany w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie podlega przywróceniu na podstawie art. 86 i 87 p.p.s.a. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia przede wszystkim specyfika tego postępowania. Zarówno wyjątkowość regulacji zawartej w art. 9 § 1 i § 3 Kodeksu wyborczego, jak i niezwykle krótkie, bo zaledwie kilkudniowe terminy przewidziane dla czynności procesowych w art. 420 tej ustawy, podkreślają wagę terminów w postępowaniach dotyczących okręgów wyborczych w wyborach samorządowych. Z przepisu art. 420 Kodeksu wyborczego wynika, że w przypadku zaskarżenia postanowienia komisarza wyborczego rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 5 dni od wpływu skargi (i uzasadnione w ciągu maksymalnie 5 kolejnych dni). Pominąć też nie można, że dalsze przepisy Kodeksu wyborczego, tj. art. 421 i art. 422, określają właściwym organom terminy dla dokonywania poszczególnych czynności, uzależnione m.in. od kalendarza wyborczego (zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji, a obwieszczenie o okręgach wyborczych podawane jest do publicznej wiadomości najpóźniej w 55 dniu przed dniem wyborów). Dodatkowo w doktrynie (por. B. Dauter, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, B. Dauter, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 420) podkreśla się, że przepis art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego nie przewiduje możliwości uzupełniania braków formalnych skargi. W związku z tym każdy brak powodujący niedopuszczalność skargi lub niemożność nadania jej prawidłowego biegu będzie skutkował pozostawieniem jej bez rozpoznania (przy czym wskazanie na orzeczenie o pozostawieniu skargi bez rozpoznania odnosi się do rozstrzygnięcia organu wyborczego i wynika z nieaktualnego obecnie brzmienia komentowanego przepisu – przyp. NSA). W interesie społecznym jest zatem, aby rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania.

Na konieczność procedowania z zachowaniem tej zasady zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2013 r., Ts 194/12 (OTK-B 2013, nr 4, poz. 407), wydanym w sprawie, w której skarżący zakwestionował m.in. zgodność art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego z Konstytucją. Trybunał, dokonując wykładni art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, podkreślił, że postępowania wszczynane w omawianym trybie jako prowadzone, co do zasady, w toku kampanii wyborczej wymagają przyspieszonego i szczególnego procedowania. Z tym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego koresponduje pogląd doktryny, zgodnie z którym procedura wyborcza oraz jej szczegółowy bieg (tok) zostały poddane "bezwzględnemu" kalendarzowi wyborczemu (zob. W. Kręcisz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 584/18, ZNSA 2018, nr 4, s. 73).

Odrębne zatem procedowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu (analogicznie do wezwania o uzupełnienie braków formalnych skargi) byłoby nie do pogodzenia z zasadą szybkości i mogłoby stanowić przeszkodę w dochowaniu terminu 5 dni na wydanie rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych względów wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny, w oparciu o art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do stanowiska skarżących zawartego we wniosku o przywrócenie terminu, uznał za zasadne wyjaśnić, że obowiązku wynikającego z art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego, tj. niezwłocznego przekazania radzie gminy, jednego egzemplarza postanowienia, nie można łączyć z terminem do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego. 3-dniowy termin na wniesienie skargi powiązany jest z podaniem postanowienia do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. W dobie powszechnej informatyzacji wypełnieniem tego jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej konkretnej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego (w tym przypadku Delegatury w Koszalinie). Za co najmniej niezrozumiałą należy uznać argumentację opartą na twierdzeniu, że mieszkańcy małych miejscowości nie są w stanie śledzić na bieżąco informacji zamieszczanych na stronach internetowych organów.

Wobec braku możliwości przywrócenia terminu do złożenia skargi, skarga złożona w niniejszej sprawie, jako wniesiona z przekroczeniem ustawowego terminu, co wynika z poczynionych wyżej rozważań, podlegała odrzuceniu, stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia.