II SAB/Rz 158/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-20	
Data wpływu	2021-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 149 § 1 pkt 3, § 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, ust. 1 pkt 4 lit. a; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 920; art. 8 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 450; art. 10 ust. 5; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 784; § 3; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z dnia 27 czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
II SAB/Rz 158/21

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, J.M. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy ePUAP projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1225R.

Następnie skargą z dnia 6 października 2021 r. J.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Starosty [...] w przedmiocie informacji publicznej. Zawnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku, rozstrzygnięcie czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a jeśli tak to wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość jej przesłania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że [...] czerwca 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, złożył do Starosty [...] wniosek dotyczący udostępnienia projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1225R w wersji elektronicznej. W terminie wynikającym z przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi, Starosta nie udostępnił informacji o którą wnioskował. Termin do udostępnienia informacji publicznej upłyną po 14 dniach od dnia złożenia wniosku, czyli 12 lipca 2020 r. (powinno być: 2021 r.). Wskazał, że opóźnienie w realizacji wniosku wynosi blisko 3 miesiące.

Z nadesłanych do Sądu akt wynika, że dnia [...] października 2021 r. organ udzielił wnioskodawcy żądanych informacji, przesyłając żądany projekt stałej organizacji ruchu dla drogi powiatowej Nr [...] K.-K.-S., w formacie pdf. W piśmie przewodnim z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] skierowanym do J.M., Starosta przeprosił za opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi.

Natomiast w odpowiedzi na skargę Starosta zawnioskował o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność udzielił skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP wyczerpującej odpowiedzi i przeprosił za opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi. Przyznał, że zdaje sobie sprawę z powagi sytuacji i niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie i nie uchyla się od odpowiedzialności. Zaistniała sytuacja była całkowicie nieumyślna, nie wynikała z opieszałości ani celowego działania żadnego z pracowników samorządowych. Podał także, że przy ogromie spraw prowadzonych przez pracowników Wydziału Dróg Powiatowych i różnych utrudnieniach w prawidłowym funkcjonowaniu tego Wydziału mających związek z ogłoszoną epidemią COVID-19, wniosek skarżącego został podpięty do akt innej sprawy i z tego powodu nie rozpoznano go we właściwym terminie. Starosta podkreślił, że niezaprzeczalnie zachowanie pracowników nie zasługuje na aprobatę i może podważać zaufanie petentów do organów administracji. W tym zakresie zostały już wyciągnięte odpowiednie wnioski i podjęte właściwe kroki.

Starosta wyjaśnił także, że dysponuje dowodem przesłania wnioskodawcy żądanej organizacji ruchu, brak jest jednak urzędowego poświadczenia odbioru przesłanej informacji publicznej. Skarżący jest osobą fizyczną (a nie organem) zatem Starosta nie posiada żadnych informacji lub dokumentów w zakresie innym niż te udostępnione.

Na wezwanie Sądu o nadesłanie urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD) J.M. informacji z dnia [...] października 2021 r. Starosta w piśmie z [...] grudnia 2021 r. wyjaśnił, że nie dysponuje UPD, a cała korespondencja z wnioskodawcą odbywała się drogą elektroniczną za pomocą ePUAP. Organ przesłał do Sądu potwierdzenie wysłania informacji z dnia [...] października 2021 r. Wyjaśnił też, że w październiku Starostwo, tak jak i wiele innych urzędów, natrafiło na problemy z funkcjonowaniem ePUAP’u. Z tego powodu nie otrzymano ani UPD od J.M., ani informacji o nieodczytaniu wiadomości. Organ zaznaczył, że ta kwestia jest wyjaśniana, a stosowne informacje zostaną przekazane Sądowi najszybciej jak to będzie możliwe.

W dniu 12 grudnia 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego w którym oświadczył, że w związku z udostępnieniem przez organ wnioskowanej informacji modyfikuje wniosek zawarty w skardze i wnosi o stwierdzenie bezczynności Starosty [...].

Natomiast w piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. Starosta poinformował o otrzymaniu z ePUAP Zespół [...] wyjaśnienia, że pismo z dnia [...] października 2021 r. zostało doręczone poprawnie. Urzędowe Poświadczenie Doręczenia (UPD) nie zostało wygenerowane, ponieważ dokument został wysłany w trybie Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP), a skrytki osób prywatnych UPP nie generują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325, ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2).

Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który to tryb Sąd zastosował w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 - władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.; dalej "u.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.). Starosta jako przewodniczący zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.) kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.).

Niewątpliwie w świetle powyższych uregulowań, Starosta [...], którego bezczynność została w niniejszej sprawie zaskarżona to podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., a zatem jest zobowiązany co do zasady do udostępnienia informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie J.M. we wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r., skierowanym do Starosty [...], zwrócił się o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 1225R.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku skarżącego obejmuje informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. Szczegółowe wskazówki w tym zakresie zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia tj. o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Z kolei, zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a tego przepisu udostępnieniu podlega także informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem w zakresie projektów organizacji ruchu określa § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), który stanowi, że organ zarządzający ruchem m. in.: rozpatruje takie projekty, opracowuje lub zleca je do opracowania, zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów czy przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję.

Z uwagi na powyższe niewątpliwie projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej to dokument zawierający informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na mocy przepisów u.d.i.p. Taki też pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślono, że projekt organizacji ruchu dotyczy materii, z którą styka się każdy człowiek jako uczestnik ruchu drogowego. Z uwagi na powszechny charakter jest to więc informacja publiczna, stanowiąca nieodłączny element życia każdego obywatela (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r. sygn. II SAB/Rz 7/21, wyrok WSA w Krakowie z 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Lublinie z 30 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Lu 67/21).

Uznać zatem należy, że Starosta jest podmiotem mieszczącym się w kategorii wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej odmowa taka następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy.

Wniosek skarżącego J.M. o udostępnienie wymienionej na wstępie informacji został złożony [...] czerwca 2021 r. na platformie ePUAP. Odpowiedź Starosty na ten wniosek została udzielona dnia [...] października 2021 r. i przesłana skarżącemu poprzez platformę ePUAP. Wcześniej bo w dniu [...] października 2021 r. J.M. złożył do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że informacja została udostępniona skarżącemu po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego.

Stwierdzić należy, co nie ulega wątpliwości, że już na tym etapie Starosta dopuścił się bezczynności, która trwała 3 miesiące (termin rozpoznania wniosku mijał [...] lipca 2021 r.). W chwili wniesienia skargi do WSA w Rzeszowie Starosta pozostawał w bezczynności – co zresztą przyznał zarówno w piśmie z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] (przesłanym skarżącemu [...] października 2021 r.) w którym przeprosił za opóźnienie w przesłaniu informacji, jak i w odpowiedzi na skargę w której wyjaśnił, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność udzielił skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP wyczerpującej odpowiedzi i przeprosił za opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi.

W tej sytuacji, skoro w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jednak przed rozpoznaniem skargi informacja została udzielona, Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził jedynie, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Podstawą tej oceny są stwierdzone z urzędu okoliczności, które świadczą o braku należytej staranności w terminowym rozpoznaniu wniosku strony, nie zaś uporczywej opieszałości w działaniu Starosty. Organ w odpowiedzi na skargę w sposób rzetelny i przekonywujący wyjaśnia, że przy dużej ilości spraw prowadzonych przez pracowników Wydziału Dróg Powiatowych i różnych utrudnieniach w prawidłowym funkcjonowaniu tego Wydziału, co ma związek z ogłoszoną epidemią COVID-19, wniosek skarżącego został podpięty do akt innej sprawy i z tego powodu nie rozpoznano go we właściwym terminie. Starosta podkreślił, że niezaprzeczalnie zachowanie pracowników nie zasługuje na aprobatę i może podważać zaufanie petentów do organów administracji, jednak w tym zakresie zostały wyciągnięte odpowiednie wnioski i podjęte właściwe kroki. Organ natomiast niezwłocznie, po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, udostępnił wnioskowaną informację.

Reasumując Sąd obowiązany był do orzeczenia w pkt I wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., czego podstawę stanowił art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Niezasadne natomiast było zobowiązanie do rozpoznania tego wniosku wobec załatwienia przez organ sprawy, co miało miejsce przy wskazanym piśmie z [...] października 2021 r.

Z kolei, mając na uwadze art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem, by Starosta uchylał się od odpowiedzi. Niezwłocznie po wniesieniu skargi udzielił żądanej informacji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w punkcie czwartym wyroku, zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu sądowego.