Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Protokolant Adrian Wierzchowski, po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi D. S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt III FSK 4224/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1478/20 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. nr KOA/664/Fi/20 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2019 r. oddala skargę o wznowienie postępowania.

Wyrokiem z 30 listopada 2022 r., III FSK 4224/21, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2021 r., III SA/Wa 1478/20, w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 2 lipca 2020 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2019 r., uchylił zaskarżony wyrok w całości, oddalił skargę i zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W konsekwencji wydania ww. wyroku skarżący wniósł na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. o wznowienie postępowania z powodu nieważności, będącej rezultatem pozbawienia strony możliwości działania, w konsekwencji naruszenia przez NSA przepisów prawa, tj. art. 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) w związku z art. 134 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151, art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 185 § 1, art. 188 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i oddalenie skargi strony wniesionej do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, bowiem w wyroku z 23 lutego 2021 r., III SA/Wa 1478/20, WSA stwierdził nieważność decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie z powodu naruszenia przez organy przepisu art. 247 § 1 pkt 5 o.p. (WSA uznał, że doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby, która nie jest podatnikiem, a tym samym nie jest stroną postępowania podatkowego) i przyjął, że w tej sytuacji odnoszenie do pozostałych zarzutów strony jest bezprzedmiotowe. Oznacza to, że strona - wskutek naruszenia przez NSA ww. przepisów - została pozbawiona jednej instancji merytorycznej, tj. możliwości działania i obrony swoich praw (do których naruszenia doszło przez wydanie wyroku NSA, dopiero bowiem z tego wyroku strona dowiedziała się o oddaleniu jej skargi do WSA, pomimo że WSA jej nie rozpoznał w zakresie innym niż ten, który spowodował stwierdzenie nieważności decyzji organów podatkowych i umorzenie tego postępowania). Naruszenie ww. przepisów skutkowało zatem pozbawieniem strony prawa do sądu, prawa do zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach merytorycznych (w toku gwarantowanego konstytucyjnie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego).

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi o wznowienie postępowania i uchylenie wyroku NSA w całości, oddalenie skargi kasacyjnej SKO z uwagi na argumenty przedstawione przez stronę w odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO, a także zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego oraz kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie - w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej organu w jakimkolwiek zakresie - odstąpienie od zasądzenia od strony kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.

Pismem z 21 sierpnia 2023 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, strona uzupełniła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga o wznowienie nie jest zasadna. Jej podstawę stanowi art. 271 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Konkretnie strona skarżąca przywołuje przesłankę nieważności, "jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania".

Na wstępie czynionych rozważań należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym mającym zastosowanie w odniesieniu do ściśle określonych orzeczeń i mających za podstawę taksatywnie wymienione przypadki. Jego istota polega na przysługującym, poza tokiem instancyjnym, środku prowadzącym do zniesienia wadliwego postępowania. Nie stanowi natomiast alternatywy dla kolejnej - nieistniejącej - instancji i merytorycznej kontroli zapadłego orzeczenia. Zgodzić się należy z K. Sobieralskim, że wyjątkowość tej instytucji ma zapewnić racjonalną stabilność merytorycznego orzeczenia oraz autorytet sądu, który go wydał (K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, str. 49-50).

Zarówno w judykaturze jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że powołana przesłanka wznowienia jest swoim charakterem podobna, o ile nie tożsama z przyczyną nieważności określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania, zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (zob. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 149/10, M. Jędrzejewska, K. Weitz, Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz, t. 2, str. 371). Podobnie zresztą pozostałe przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 271 p.p.s.a. odwołują się do przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 pkt 2, 4 i 5 p.p.s.a. Różnica między tymi instytucjami procedury sądowoadministracyjnej jest jednak z procesowego punktu widzenia zasadnicza, a mianowicie żądanie wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona była pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a., może być podnoszone wyłącznie w ramach skargi o wznowienie postępowania, która przysługuje od wyroku prawomocnego, natomiast podnoszenie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co do zasady odbywa się w ramach skargi kasacyjnej, która przysługuje od wyroku nieprawomocnego. Może także stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 271 § 1 pkt 2 p.p.s.a., po spełnieniu warunków w tym przepisie przewidzianych.

Ponieważ powołaną podstawę wznowienia, którą NSA jest związany stanowi wyłącznie art. 271 § 1 pkt 2 p.p.s.a. bez odwołania się przez stronę skarżącą do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wyłącznie do nieważności z przyczyny naruszenia prawa pozbawiającego stronę możności działania.

Aby doszło do wznowienia postępowania na tej podstawie prawnej muszą zostać spełnione łącznie następujące przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, strona została pozbawiona możności działania oraz przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa.

Przesłanka naruszenia przepisów prawa odwołuje się do przepisów procesowych, ponieważ to one kształtują tok postępowania. To zaś postępowanie zmierza do ustalenia stanu faktycznego, urzeczywistniającego określone normy prawa materialnego. Nie chodzi w tej przesłance o każde naruszenie przepisów postępowania, a tylko o takie, które pozbawia stronę możności działania. Poza zakresem tej przesłanki pozostają przepisy prawa materialnego.

Zwrot normatywny "pozbawienie możności działania" rozumiany jest w orzecznictwie, jako niemożność działania, czyli niemożność przedstawiania i popierania swojego stanowiska w toczącym się postępowaniu (przykładowo wyrok NSA z 16 maja 2008 r., I OSK 1226/07 i przywołane tam orzecznictwo). Istotnym jest, że w toczącym się postępowaniu strona jest pozbawiona możliwości podejmowania w czynności procesowych np. składania pism i wniosków, prawidłowego zawiadamiania o rozprawach, co uniemożliwia jej w ten sposób uczestnictwo w tym postępowaniu (zob. przykładowo wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II FSK 1394/21). W innym z orzeczeń NSA stwierdził, że pozbawienie strony możności działania zachodzi wówczas, gdy zaistniałe naruszenie przez sąd określonych przepisów postępowania godzi bezpośrednio w istotę procesu, tj. gdy z powodu uchybień procesowych sądu strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możności usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 305/19). Przyjąć zatem wypada dopuszczalność stwierdzenia zaistnienia przesłanki pozbawienia możności działania, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (np. wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie go poprzedzającej), a nie jakichkolwiek usterek, czy utrudnień w tym zakresie (wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05). Chodzi zatem o kardynalne uchybienia, które de facto eliminują stronę z udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Przeciwieństwem pozbawienia możności działania, czy niemożności działania jest zapewnienie stronie możności działania (zob. Słownik języka polskiego: Red. M. Szymczak, Warszawa 1979, tom II, str. 221), a więc zapewnienie wszelkich warunków prawnych do dokonywania czynności procesowych.

Zwrot "brak możności działania" pozwala na objęcie nim różnych stanów faktycznych, gdyż ustawa nie zawęża przesłanki wznowienia postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości działania. A zatem tak jak w przypadku nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony) zwrot ten należy oceniać w każdym konkretnym przypadku i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2006 r., II OSK 437/05). Niemożność działania jest więc pozbawieniem możliwości podejmowania, dopuszczalnych prawem czynności procesowych. Trzeba również zauważyć, że wśród części orzecznictwa, prezentowany jest pogląd, że o pozbawieniu strony możności działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania. W innych przypadkach zachodzi tylko utrudnianie działania, co nie uzasadnia wznowienia postępowania (zob. przykładowo wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., II FSK 109421; wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2005 r., III SA/Wa 2866/05).

Trzecia przesłanka, o której była mowa wcześniej dotyczy wykazania związku pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. W judykaturze przeważa pogląd, że chodzi o związek przyczynowy, a więc ścisły, między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możności działania (zob. wyroki NSA z: 1 marca 2022 r., I OSK 3841/18; 8 grudnia 2020 r., I OSK 305/19; wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2018 r., III SO/Kr 11/18). Innymi słowy bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania musi być naruszenie przepisów prawa, które nastąpiło bez winy strony, tzn. pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie.

Dopiero tak określona podstawa wznowieniowa pozwala sądowi przejść do fazy merytorycznego rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowego - tym razem pod kątem ustalenia, czy na gruncie danej konkretnej sprawy, twierdzenia i zgłoszone na ich poparcie dowody pozwalają stwierdzić, iż do owej sytuacji faktycznej wypełniającej znamiona określonej podstawy wznowieniowej w rzeczywistości doszło (zob. art. 281 p.p.s.a.).

Jeżeli w sprawie nie doszło do uchybień procesowych, które pozbawiły stronę możności podejmowania czynności procesowych, to nie może ona domagać się skutecznie wznowienia postępowania sądowego z powołaniem się na podstawę określoną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022/5/75).

W sprawie niniejszej strona skarżąca jako naruszone przepisy postępowania wskazała art. 134 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151, art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadnego z tych przepisów Sąd drugiej instancji nie naruszył w stopniu pozbawiającym stroną możności działania, to po pierwsze, a po wtóre tylko w odniesieniu do art. 134 § 2 p.p.s.a i art. 188 p.p.s.a. oraz art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP strona skarżąca skonfrontowała swoje zarzuty w kontekście przesłanki wznowienia powołanej w skardze o wznowienie.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew odmiennym wywodom skargi o wznowienie, te standardy w kwestionowanym wyroku zostały zachowane.

Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, lecz odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym ustawodawca nie wymaga od Sądu odwoławczego rozpoznania sprawy ponownie w jej całokształcie.

W orzecznictwie jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że zasadniczą cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony, zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., II GSK 2678/14; J.P. Tarno, Odrzucenie skargi kasacyjnej, PP 2005, nr 6, str. 33-39). Innymi słowy Sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Z drugiej jednak strony, mimo że skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym została oparta na modelu kasacyjnym, to jednak nie w jego czystej postaci, gdyż Sąd odwoławczy dysponuje w określonym zakresie uprawnieniami do orzekania reformatoryjnego, z czego w kwestionowanym skargą o wznowienie wyroku skorzystał. Po wtóre strona skarżąca nie wykazała, by na jakimkolwiek etapie przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego była pozbawiona możności działania, jeżeli na każdej jego części miała możność reakcji, składania pism procesowych, w tym skargi kasacyjnej, czy nieograniczonego udziału w rozprawach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skorzystanie przez ten Sąd z ustawowych kompetencji orzeczniczych bez formalnego naruszenie określonej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie uzasadnia wniosku strony o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. W przeciwnym razie zachodziłaby konieczność weryfikowania tej przesłanki wznowienia postępowania w ramach kolejnych instancji sądowych nieprzewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak słusznie podniósł NSA w postanowieniu z 28 lutego 2020 r., II FSK 3279/19, że skoro logiczną pozostaje konstatacja, iż okoliczności uzasadniające omawianą podstawę wznowieniową muszą zaistnieć w toku postępowania, którego wznowienia domaga się skarżący, to niemożliwą do zaakceptowania jest wykładnia jakoby okoliczność umiejscowiona w czasie po zakończeniu postępowania mogła w choć minimalnym stopniu ingerować na możliwość działania strony w toku postępowania.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że treść tego przepisu w okolicznościach sprawy niniejszej pozostaje bez jakiegokolwiek związku z powołaną przesłanką wznowienia.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 281 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.

sędzia NSA Jolanta Sokołowska sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Jacek Pruszyński