Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi F. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt IV SA/Po [...]

UZASADNIENIE

F. W. w dniu 12 października 2015r. złożył w Urzędzie Gminy w T. Podgórnym pismo zatytułowane "Dotyczy stwierdzenia nieważności czterech różnych decyzji Wójta Gminy T. P. dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych dla działek o numerach [...] i [...] położonych w S. , gmina T. P.". Pismo zostało podpisane przez ojca Wnioskodawcy, S. W., działającego w charakterze jego pełnomocnika. We wniosku pełnomocnik napisał, że F. W. jest właścicielem działek o numerach [...] do [...] oraz [...] do [...] położonych w S., które są działkami sąsiadującymi, będącymi w zasięgu oddziaływania inwestycji powstałych na działkach, których dotyczą ww. decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wnioskodawca nie został jednak uznany za stronę w powyższych postępowaniach. Nadto S. W. napisał, że o czterech różnych decyzjach dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanych w różnych datach dla działek numerze [...] i [...] położonych w S., F. W. dowiedział się od niego, w dniu 10 października 2015r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia "2015r." [winno "2016r." – uw. Sądu] nr [...], działając na podstawie art.157 §2 i art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 23 - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku T. W. i F. W., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] października 2011 r., znak sprawy [...] w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie powierzchni magazynowych, pomieszczenia socjalnego oraz placu manewrowego i dróg komunikacyjnych na dz. nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S., Gm. T. P. z wniosku H. P. sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że tego rodzaju uchybienie, jak wskazane we wnioskach pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Ponadto wskazało, że na podstawie art. 61a §1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym kontekście SKO dokonało ustalenia, czy "Wnioskodawcom" przysługuje przymiot stron postępowania, w którym podejmowana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Po analizie przesłanych akt postępowania i dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się "Skarżący", Kolegium uznało, iż "Skarżącym" nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu. W toku postępowania zwykłego uznano, iż stronami postępowania, obok inwestora, są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Działki należące do "Skarżących" nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła przedmiotowa decyzja.

Kolegium zaznaczyło, że we wniosku nie zostało wskazane konkretne oddziaływanie poszczególnych przedsięwzięć na nieruchomości; uprawnienie jest wywodzone jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięć, których wydane decyzje dotyczyły.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli jednym pismem T. W. oraz F. W. zastępowany przez S. W.. Wniosek nie zawierał uzasadnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016r. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumenty zawarte w zakwestionowanym postanowieniu pierwszoinstancyjnym.

F. W. reprezentowany przez S. W., kwestionując powyższe postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która nie zawierała uzasadnienia. Wbrew zapowiedzi w niej zawartej, uzasadnienie skargi nie zostało Sądowi dosłane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w obu postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Na wstępie wskazać należy, że z akt sprawy przesłanych do Sądu nie wynikało, dlaczego w obu postanowieniach i w rozdzielnikach do nich, jako wnioskodawca i strona postępowania zostali wskazani F. W. i T. W.. Niekompletne akta administracyjne skutkowały koniecznością wezwania organu przez Sąd o ich uzupełnienie (zob. zarządzenie k. 36 akt sądowych) i stanowiło naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Nie budzi wątpliwości, że akta sprawy, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, przy czym dokumenty powinny być ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, oraz wyposażone w kartę przeglądową. Przesłane na zarządzenie Sądu akta sprawy potwierdziły złożenie wniosku o tożsamej treści przez T. W., co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia Kolegium.

Badając zaskarżone postanowienia Sąd stwierdził, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury). W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.).

W związku z tym należy zauważyć, że treść wniosku Skarżącego z dnia 12 października 2015r., z jednej strony, zawiera żądanie stwierdzenia nieważności określonych decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania jak słusznie wskazało Kolegium podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi sprzeczność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność z uwagi na niekonkurencyjność obu trybów nadzwyczajnych nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej.

W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała.

W realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było zatem dokładne ustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł.

W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił w uzasadnieniu wniosku, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji środowiskowej, chociaż, zdaniem pełnomocnika, powinien być stroną w tym postępowaniu. Nadto pełnomocnik podał, kiedy dokładnie Wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji. Powyższe przy uwzględnieniu treści art. 148 § 2 k.p.a. wskazuje na wznowieniowy tryb postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania pełnomocnika skarżącego, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania.

Odstąpienie przez Kolegium od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło zatem w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 §1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zatem na uwadze stwierdzone uchybienia w zakresie skierowania do trybu stwierdzenie nieważności, bez wyjaśnienia intencji strony zasadnym jest uchylenie postanowień SKO wydanych w I i II instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium dla usunięcia istniejących wątpliwości, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku powinien wezwać pełnomocnika Wnioskodawcy – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 12 października 2015r., Wnioskodawca żąda wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym czy wznowieniowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł.