III OSK 2414/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-17	
Data wpływu	2022-10-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów	
Hasła tematyczne	Szkolnictwo wyższe	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 2402/21	
Skarżony organ	Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 § 2 pkt 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1571; art. 28 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Warszawskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2402/21 w sprawie ze skargi M. Ł. na rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 11 maja 2021 r., nr BSS-4414-S-75/2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie studiów oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2402/21 oddalił skargę M. Ł. (dalej także jako: skarżący) na rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu Warszawskiego (dalej także jako: organ) z dnia 11 maja 2021 r., nr BSS-4414-S-75/2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie studiów.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o wznowienie studiów jednolitych magisterskich na kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w jego przypadku ma zastosowanie § 3 ust. 2 uchwały nr 441 Senatu Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim, zgodnie z którym do osób, które z powodu niezłożenia w roku akademickim 2017/2018 oraz 2018/2019 pracy dyplomowej w terminie zostały skreślone z listy studentów, w sprawach dotyczących wznowienia studiów wszczętych do dnia 31 grudnia 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W innym przypadku nie byłoby możliwe zastosowanie § 13 ust. 2 zd. 2 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim, stanowiącego załącznik do ww. uchwały, skoro dziesięcioletni okres na wznowienie nie obowiązywał w poprzednim regulaminie studiów. Skarżący poinformował przy tym, że dwuletni termin na obronę pracy dyplomowej upłynął w listopadzie 2017 r.

Rozstrzygnięciem z dnia 24 marca 2021 r. Prodziekan ds. studenckich Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego (dalej także jako: organ I instancji), na podstawie § 13 ust. 1-3 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim, stanowiącego załącznik do Uchwały nr 441 Senatu Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim, nie wyraził zgody na wznowienie przez skarżącego studiów na kierunku prawo, jednolite magisterskie, stacjonarne, Wydział Prawa i Administracji w roku akademickim 2020/2021.

Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący podjął studia na Uniwersytecie Warszawskim w roku akademickim 2005/2006, a decyzją z dnia 26 października 2009 r. został skreślony z listy studentów.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 13 ust. 2 Regulaminu studiów wznowienie studiów jest dopuszczalne tylko w stosunku do osoby, która została skreślona z listy studentów Uniwersytetu, z wyjątkiem skreślenia z powodu ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z Uniwersytetu. Organ I instancji podkreślił, że wznowienie nie jest możliwe gdy od dnia pierwszego skreślenia z listy studentów danego kierunku upłynęło więcej niż 10 lat.

Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji wskazał, że wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na spełnienie jednej z przesłanek uniemożliwiających wznowienie studiów, a wskazanej w § 13 ust. 2 Regulaminu Studiów. Od daty pierwszego skreślenia skarżącego z listy studentów upłynęło bowiem ponad 11 lat.

Odnosząc się do argumentacji z wniosku organ I instancji uznał, że powoływany przez skarżącego przepis § 3 ust. 2 uchwały nie ma zastosowania w jego sprawie, bowiem dotyczy osób, które nie złożyły pracy dyplomowej, natomiast skarżący został skreślony z listy studentów z powodu niezaliczenia etapu studiów.

Skarżący w dniu 19 lipca 2021 r. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji wskazując, że jest ono błędne, bowiem § 3 ust. 2 uchwały dotyczy jego sytuacji, gdyż w listopadzie 2015 roku zaliczył ostatni wymagany przedmiot w toku studiów. W związku z zaliczeniem wszystkich etapów studiów zostało mu udzielone absolutorium, aby mógł przystąpić do obrony pracy dyplomowej w terminie 2 lat, od uzyskania absolutorium. Skarżący wskazał, że we wrześniu 2017 roku złożył pracę dyplomową u promotora, lecz nie została ona przyjęta z uwagi na liczne błędy. Ostatecznie 2-letni termin do złożenia pracy dyplomowej upływał w listopadzie 2017 roku, czyli w roku akademickim 2017/2018, a zatem w okresie, o którym mowa w § 3 ust. 2 uchwały.

Rozstrzygnięciem z dnia 11 maja 2021 r., nr BSS-4414-S-75/2021 organ, działając na podstawie § 9 ust. 1 i 2 w związku z § 8 ust. 3 oraz § 13 ust. zdanie 2 Regulaminu studiów, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przypomniał, że skarżący został studentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w roku akademickim 2005/2006, a decyzją z dnia 26 października 2009 r. został skreślony z listy studentów z powodu niezaliczenia V i VI semestru. Następnie skarżący kilkukrotnie wznawiał studia, by ostatecznie wznowić V rok studiów, z koniecznością uzupełnienia różnic programowych. Jednak w dniu 5 listopada 2020 r. skreślono skarżącego z listy studentów z powodu nieuzyskania przez niego w terminie zaliczenia przedmiotów, do których zaliczenia był zobowiązany przy wznowieniu studiów.

Następnie organ wyjaśnił, że instytucja wznowienia studiów nie oznacza przyjęcia na studia w rozumieniu art. 69 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, lecz nawiązuje do zaistniałego już wewnętrznego stosunku prawnego, stanowiąc reaktywację studiów dotychczasowych. Jak wskazał organ, do ujęcia tego nawiązuje wprost brzmienie § 13 ust. 1 Regulaminu studiów, zgodnie z którym wznowienie studiów przez studenta, skreślonego z listy studentów następuje na te same studia, z zachowaniem rozstrzygnięć wydanych w dotychczasowym toku studiów. Organ dodał, że instytucja wznowienia studiów odnosi się do osoby, która uprzednio została przyjęta na studia i złożyła ślubowanie, nabywając tym samym status studenta. Organ podkreślił przy tym, że brak jest jednocześnie - zarówno w przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, jak również aktów wykonawczych do niej - jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej instytucji wznowienia studiów, w tym podstawy do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej. W ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce brak jest także odpowiednika art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Dlatego w ocenie organu sprawy dotyczące wznowienia studiów nie mają zatem charakteru spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych - są to związane z tokiem studiów rozstrzygnięcia wewnątrzzakładowe, wydawane na podstawie przepisów wewnątrzuczelnianych.

Odnosząc się do meritum sprawy i zarzutów skarżącego, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie przepisów Regulaminu studiów z 2019 roku, organ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie przepisy Regulaminu studiów z dnia 19 czerwca 2019 r. i wyjaśnił, że zgodnie z § 6 uchwały nr 441 Senatu Uniwersytetu Warszawskiego z 19 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu studiów, Regulamin studiów z 2019 roku ma zastosowanie od dnia 1 października 2019 r. (dalej także jako: uchwała nr 441). Do spraw rozstrzyganych po wskazanej dacie, przepisy Regulaminu studiów z 2015 roku mogą mieć natomiast zastosowanie wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 lub ust. 2 uchwały nr 441. Przywołane regulacje są jedynymi przepisami intertemporalnymi, pozwalającymi na odstąpienie od zasady stosowania przepisów regulaminu obowiązującego w chwili wydania rozstrzygnięcia. Stosownie do § 3 ust. 1 uchwały nr 441 - do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie Regulaminu studiów z 2019 roku stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z dyspozycją § 3 ust. 2 uchwały nr 441 do osób, które z powodu niezłożenia w roku akademickim 2017/2018 oraz 2018/2019 pracy dyplomowej w terminie zostały skreślone z listy studentów, w sprawach dotyczących wznowienia studiów wszczętych do dnia 31 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie organu w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki wskazane w treści ww. § 3 uchwały nr 441, pozwalające na zastosowanie względem złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie przepisów Regulaminu studiów z 2015 roku. Cytowany powyżej § 3 ust. 1 uchwały nr 441 przewiduje możliwość zastosowania przepisów Regulaminu studiów z 2015 roku wyłącznie do spraw wszczętych przed dniem 1 października 2019 r., podczas gdy datą wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia studiów przez skarżącego jest dzień 27 lutego 2021 r. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania § 3 ust. 2 uchwały nr 441. Przywołany przepis wskazuje bowiem trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie pozwala na zastosowanie względem wniosku o wznowienie studiów postanowień Regulaminu studiów z 2015 roku, tj.: 1) skreślenie wnioskodawcy z listy studentów z powodu niezłożenia w przewidzianym terminie pracy dyplomowej, 2) dokonanie konstatacji, że złożenie przez wnioskodawcę przed skreśleniem z listy studentów pracy dyplomowej winno nastąpić w roku akademickim 2017/2018 lub 2018/2019 oraz 3) wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia studiów do dnia 31 grudnia 2021 r.

W analizowanym stanie faktycznym do kumulatywnego spełnienia wskazanych przesłanek bezsprzecznie zdaniem organu nie doszło. Organ podkreślił, że wystarczające w tym zakresie jest choćby wskazanie, iż skarżący został skreślony z listy studentów z powodu nieuzyskania zaliczenia etapu studiów, nie zaś z powodu niezłożenia pracy dyplomowej.

Organ wyjaśnił przy tym, że istotne dla oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie § 3 ust. 2 uchwały nr 441 jest ostatnie skreślenie, po którym wznowienia studiów wnioskodawca będzie próbował ewentualnie dokonać. Skoro w przypadku wnioskodawcy niemożliwe jest zastosowanie ani § 3 ust. 1, ani § 3 ust. 2 uchwały nr 441, to do jego wniosku o wznowienie studiów zastosowanie znajdują postanowienia Regulaminu studiów z 2019 roku, a nie przepisy Regulaminu studiów z 2015 roku.

Ponadto, organ dodał, że według treści § 13 ust. 1 Regulaminu studiów z 2019 roku na uzasadniony wniosek studenta skreślonego z listy studentów kierownik jednostki dydaktycznej może wznowić jego studia, biorąc pod uwagę dotychczasowe wyniki w nauce studenta i okres, jaki minął od dnia skreślenia go z listy studentów oraz zmiany programu studiów w tym czasie. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, że treść przywołanego przepisu unaocznia, że co do zasady rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia studiów zapada w ramach władzy dyskrecjonalnej przysługującej organowi. Przepis ten nie kreuje obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku byłego studenta - wszak prawodawca posłużył się w nim sformułowaniem: Kierownik jednostki dydaktycznej może (...) wznowić (...) studia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało zatem pozostawione fachowej ocenie organu, cieszącym się tzw. władztwem fachowym, stanowiącym element władztwa zakładowego.

Zdaniem organu w stanie faktycznym sprawy, nie ma miejsca działanie organu w ramach uznania administracyjnego. Niemożność uwzględnienia wniosku wnioskodawcy o wznowienie studiów implikuje zaistnienie w analizowanym stanie faktycznym negatywnej przesłanki do wznowienia studiów wskazanej § 13 ust. 2 zdanie ostatnie Regulaminu studiów in pricipio. Zgodnie z tym przepisem wznowienie nie jest możliwe, gdy od dnia pierwszego skreślenia z listy studentów danego kierunku studiów upłynęło więcej niż 10 lat. Zauważył, iż prawodawca uczelniany formułując w § 13 ust. 2 in principio negatywną przesłankę do wznowienia studiów posłużył się konstrukcją związania administracyjnego. Powyższe prowadzi zaś w ocenie organu do konstatacji, iż w zaistniałym stanie faktycznym uwzględnienie wniosku skarżącego o wznowienie studiów jest niedopuszczalne – wszak wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu obliguje organy do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W przypadku zatem stwierdzenia, iż od dnia pierwszego skreślenia z listy studentów danego kierunku studiów upłynęło więcej niż 10 lat, organ winien odmówić wznowienia studiów i nie przysługuje mu w tym zakresie luz decyzyjny.

W piśmie z dnia 24 marca 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozstrzygnięcie organu i wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o przychylenie się do wniosku skarżącego o wznowienie studiów na V roku na kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w celu umożliwienia mu podjęcia obrony pracy magisterskiej, a także o uchylenie przepisu § 13 ust. 2 uchwały nr 441 i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, poniesionych w części przez skarżącego, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis umożliwia skarżącemu skorzystanie z drogi sądowoadministracyjnej, a który nie został zastosowany w pouczeniu od ww. rozstrzygnięcia organu;

2. § 3 ust. 2 uchwały nr 441, który to przepis umożliwia skarżącemu skorzystanie z przepisów dotychczasowego Regulaminu studiów czyli Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr 351 Senatu Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu studiów na Uniwersytecie Warszawskim, w którym nie wprowadzono 10-letniego terminu na wznowienie studiów od dnia pierwszego skreślenia ani żadnego innego ograniczenia czasowego, jak i ilościowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości wskazując, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zawiera żadnych regulacji dotyczących wznowienia studiów, w tym zwłaszcza podstawy do wydania rozstrzygnięć w tym zakresie formie decyzji administracyjnej, a zatem podstawa prawna umożliwiająca wznowienie studiów przez skarżącego wynika wyłącznie z przepisów wewnętrznych uczelni, tj. z Regulaminu studiów, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. Regulaminu studiów stanowiącego załącznik do uchwały nr 441. Natomiast zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Stosownie zaś do § 13 ust. 1 ww. Regulaminu studiów kierownik jednostki dydaktycznej może na uzasadniony wniosek studenta skreślonego z listy studentów wznowić jego studia, biorąc pod uwagę dotychczasowe wyniki w nauce studenta i okres jaki minął od dnia skreślenia go z listy studentów oraz zmiany programu studiów w tym czasie. W takim przypadku wznowienie następuje na te same studia, z których student uprzednio został skreślony, z zachowaniem rozstrzygnięć wydanych w dotychczasowym toku studiów. Za zgodą studenta kierownik jednostki dydaktycznej może wznowić mu studia na wcześniejszym etapie studiów, niż ten, z którego został skreślony. Organ powtórzył, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce brak jest odpowiednika art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Sprawy dotyczące wznowienia studiów nie mają zatem w jego ocenie charakteru spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. Są to bowiem, zdaniem organu, związane z tokiem studiów rozstrzygnięcia wewnątrzzakładowe wydawane na podstawie przepisów wewnątrzuczelnianych. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na wznowienie studiów nie następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w formie innego rozstrzygnięcia do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie ewentualnego merytorycznego rozpoznania skargi, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2402/21 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 11 maja 2021 r., nr BSS-4414-S-75-2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wznowienie studiów.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wyjaśnił, że skarga M. Ł. podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, a w konsekwencji - oddaleniu jako oczywiście bezzasadna. Sprawy o odmowę wyrażenia zgody na wznowienie studiów podlegają bowiem kognicji sądów administracyjnych, które nie mają wątpliwości co do przysługiwania skargi w tych sprawach (vide sprawy: II SA/Wa 2873/19, III SA/Łd 04/21). Sądy konsekwentnie też przyjmują, że orzeczenia organów w tych sprawach powinny być zakończone wydaniem decyzji. Sąd I instancji zauważył przy tym, że w niniejszej sprawie organ nazwał swoje orzeczenie "rozstrzygnięciem", jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potraktował je jako decyzję, stosownie do przedmiotu orzekania (co do meritum sprawy - art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Następnie Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo zastosował wobec wniosku skarżącego Regulamin studiów z 2019 roku i wyjaśnił, że zgodnie z § 6 uchwały nr 441, Regulamin studiów z 2019 roku ma zastosowanie od dnia 1 października 2019 r. Do spraw rozstrzyganych po tej dacie, przepisy Regulaminu studiów z 2015 roku mogą mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust 1 lub ust. 2 uchwały nr 441. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie o wznowienie studiów zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w piśmie z dnia 27 lutego 2021 r. (uzupełnionym w dniu 9 marca 2021 r.), a zatem już po wejściu w życie ww. Regulaminu. Skarżący po raz pierwszy został skreślony z listy studentów w roku 2009, następnie kilka razy wznawiał studia i był z nich skreślany. W 2021 roku złożył do kierownika jednostki dydaktycznej kolejny wniosek o wznowienie studiów. Skoro zatem skarżący po raz pierwszy został skreślony z listy studentów w roku 2009, a kolejny wniosek o wznowienie złożył w lutym 2021 roku, to w ocenie Sądu I instancji do jego wniosku o wznowienie studiów należy stosować Regulamin Studiów z 2019 roku, a nie Regulamin Studiów z 2015 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił więc, że zgodnie z § 13 ust. 2 Regulaminu studiów z 2019 roku wznowienie nie jest możliwe, gdy od dnia pierwszego skreślenia z listy studentów danego kierunku studiów upłynęło więcej niż 10 lat. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji wskazał, że brak wyrażenia zgody na wznowienie studiów wynikał więc wprost z § 13 ust. 2 Regulaminu studiów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w konsekwencji stwierdził, że organy prawidłowo odmówiły skarżącemu zgody na wznowienie studiów.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą przesłanki z § 3 uchwały, które pozwalałyby na zastosowanie względem niego Regulaminu studiów z 2015 roku. Skarżący ani nie wszczął sprawy przed 1 października 2019 r. (data wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia studiów to 27 lutego 2021 r.), ani nie spełnił przesłanek z § 3 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym "do osób, które z powodu niezłożenia w roku akademickim 2017/2018 oraz 2018/2019 pracy dyplomowej w terminie zostały skreślone z listy studentów, w sprawach dotyczących wznowienia studiów wszczętych do dnia 31 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe". Skarżący miał bowiem obowiązek złożyć pracę w roku akademickim 2014/2015, a nie w roku 2017/2018 ani 2018/2019. W wyznaczonym mu terminie (rok akademicki 2014/2015 skończył się dnia 30 września 2015 r.) pracy nie złożył; pracę złożył dopiero w listopadzie 2015 r. (czyli już w roku akademickim 2015/2016). W tym kontekście zdaniem Sądu I instancji nie ma znaczenia, że wyznaczono mu dodatkowy, 2-letni okres na złożenie i obronę pracy magisterskiej. Ponadto termin ten upłynął w listopadzie 2017 roku, a skarżący pracy nie złożył. Jak zaznaczył Sąd I instancji, przedstawienie promotorowi pracy niespełniającej kryteriów pracy magisterskiej nie jest złożeniem pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także oświadczając, że zrzeka się rozprawy i zwracając się o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA zagadnienia prawnego, które wywołało rozbieżność w orzecznictwie: czy na rozstrzygnięcia w sprawach studentów wydawane wyłącznie na podstawie przepisów wewnątrzuczelnianych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP w związku z art. 9 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia studiów stanowi decyzję administracyjną, na którą przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia studiów stanowi rozstrzygnięcie wewnątrzzakładowe niepodlegające bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wydawane wyłącznie na podstawie regulacji wewnątrzuczelnianych stanowionych w granicach ustawowych autonomii uczelni;

2. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne zastosowanie i merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny, podczas gdy sprawa wznowienia studiów nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego wojewódzki sąd administracyjny powinien był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, którego niezasadnie nie zastosował;

3. art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, przez pominięcie, że podstawa prawna rozstrzygnięcia wewnątrzzakładowego w przedmiocie wznowienia studiów ma wyłącznie charakter wewnątrzuczelniany (czego nie podważa wydanie regulaminu studiów na podstawie przepisów ustawowych) i nie jest zawarta w aktach prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego brak jest podstawy w prawie powszechnie obowiązującym do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wznowienia studiów, co czyniłoby każdą decyzję administracyjną w przedmiocie wznowienia studiów obarczoną wadą nieważności z tytułu braku podstawy prawnej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego;

4. art. 2 Konstytucji RP (zasada pewności prawa) w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuzasadnione odstąpienie przez Sąd I instancji od utrwalonej linii orzeczniczej wskazującej, że aktu wewnątrzzakładowe wydawane w sprawach studentów nie podlegają bezpośredniej kontroli sądowoadministracyjnej, a jedynie na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym takiej kontroli podlegają aktu wyraźnie wskazane w tej ustawie jako decyzje administracyjne;

5. naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnienie kognicji sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej wznowienia studiów, mimo że jest to sprawa sporna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy na rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia studiów przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co jednocześnie łączy się z szerszą kwestią - czy skarga do sądu administracyjnego w sprawach studentów i doktorantów przysługuje wyłącznie na decyzje administracyjne wymienione w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, czy też na wszystkie rozstrzygnięcia w tych sprawach, w tym wewnątrzzakładowe takie jak wznowienie studiów. Zagadnienie to, jak wskazał organ skarżący kasacyjnie, powiązane jest z pytaniem, czy w ogóle instytucja wznowienia studiów de lege lata jest dopuszczalna do regulacji w przepisach uczelnianych.

Organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku całkowicie pominął zasadniczą zamianę prawną, jaka w kwestii wznowienia studiów zaszła wraz z wprowadzeniem aktualnie obowiązującej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że ani ta ustawa, ani akty wykonawcze do niej nie wspominają w ogóle o "wznowieniu studiów", w odróżnieniu od wcześniejszych aktów prawnych. W przeszłości bowiem wznowienie studiów było normowane choć w części w aktach prawa powszechnie obowiązującego, zaś obecnie regulacje odnoszące się do wznowienia studiów są wyłącznie wewnątrzuczelnianymi.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że instytucja wznowienia studiów ze swojej istoty dotyczy osób, które na tych studiach aktualnie nie są, a zatem jawią się jako "zewnętrzne" wobec uczelni. Skoro bowiem wnioskują o przywrócenie im statusu studentów w drodze wznowienia studiów, to logiczne jest, że nie mają tego statusu - nie są studentami. Nie powinno zaś budzić wątpliwości w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, że o prawach i obowiązkach byłego studenta - jak i każdej innej osoby "zewnętrznej" wobec szkoły wyższej - uczelnia nie może rozstrzygać w oparciu o swój akt prawny, który odnosić się może tylko do członków wspólnoty uczelnianej. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie wznowienie studiów może być - i było w orzecznictwie - postrzegane jako nawiązanie stosunku prawnego między uczelnią, a osobą niebędącą studentem.

Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że decyzja administracyjna powinna mieć oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a nie wewnętrznego. Zasada ta nie podlega samoczynnemu wyłączeniu w warunkach szkolnictwa wyższego. Jak wskazał organ skarżący kasacyjnie organ administracji publicznej, w tym organ administracji uczelni, może bowiem działać tylko w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 i art. 7 in principio Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś akty wewnętrzne - a do nich zalicza się regulamin studiów - nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył zresztą, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił to już u początku swojej działalności w wyroku z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/90. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że regulamin studiów nie może stanowić podstawy do rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotów niezwiązanych stosunkiem zakładowym z uczelnią.

Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro ustawodawca w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wymienił, w postaci katalogu zamkniętego, formy przyjęcia na studia - i nie wymienił w nich dotychczas wznowienia - to na chwilę obecną uczelnia nie może wprowadzić odrębnych od ustawowych form przyjmowania na studia. Konkluzja ta ma w ocenie organu skarżącego kasacyjnie daleko idące konsekwencje. Jeżeli bowiem uczelnia będzie wydawać decyzje administracyjne bez oparcia w prawie powszechnie obowiązującym, to istnieje uzasadnione ryzyko, że mogą być one uznane za obarczone wadą nieważności z tytułu braku podstawy prawnej, tj. wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ skarżący kasacyjnie zwrócił bowiem uwagę na to, że stwierdzenie w przyszłości nieważności takich decyzji - ze skutkiem ex tunc - mogłoby implikować obowiązek stwierdzenia nieważności warunkowanych wznowieniem studiów decyzji o nadaniu tytułu zawodowego, a w konsekwencji odebraniem dyplomów.

Reasumując, organ skarżący kasacyjnie wskazał na trzy możliwości:

1) albo akt w przedmiocie wznowienia studiów jest rozstrzygnięciem wewnątrzzakładowym, wobec czego nie przysługuje na niego skarga do sądu administracyjnego;

2) albo akt w przedmiocie wznowienia studiów jest decyzją administracyjną (aktem zewnątrzzakładowym) podlegającą kontroli sądów administracyjnych, jednak w takim przypadku brak jest podstawy do jej wydawania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego konsekwentnie decyzja w przedmiocie wznowienia studiów jest od początku obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w przypadku skargi do sądu administracyjnego zostanie stwierdzona jej nieważność stosownie do art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3) albo akt w przedmiocie wznowienia studiów jest decyzją administracyjną (aktem zewnątrzzakładowym) podlegającą kontroli sądów administracyjnych i orzecznictwo odstępuje od wymagania, aby decyzje administracyjne miały wyraźną podstawę bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co jednak stanowi podważenie dotychczasowego aksjomatu prawa administracyjnego wynikającego z art. 6 i art. 7 in principia Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, że wszelkie władcze rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnień lub obowiązków podmiotu niepodlegającego służbowo czy organizacyjnie organowi wydającemu akt muszą mieć wprost podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że w jego ocenie prawidłowe i nieprowadzące do systemowych sprzeczności jest pierwsze zapatrywanie, tj. rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia studiów jako akt wewnątrzzakładowy, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 5 września 2022 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia 24 marca 2025 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych, oświadczając jednocześnie, że koszty pomocy prawnej nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), świadczy jednak o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Podkreślenia wymaga, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Niezależnie od powyższego, przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do stwierdzenia kognicji sądów administracyjnych w zakresie rozstrzygnięć organów uczelni w przedmiocie wznowienia studiów. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia studiów stanowi rozstrzygnięcie wewnątrzzakładowe niepodlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego - jako wydawane wyłącznie na podstawie regulacji wewnątrzuczelnianych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezskuteczne, a zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie wznowienia studiów uznać należało za prawidłowe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, tj. w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwalifikował zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie jako akt mający formę decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., jak również ustawy wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem zasadnicze znaczenie ma kwalifikacja zaskarżonego aktu wedle kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. odpowiedź na pytanie, czy zaskarżony akt dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmuje władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane).

Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Tym samym przedmiotem kontroli sądowej może być konkretny akt podjęty przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będący zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa - w postaci - konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił § 13 ust. 1-3 Regulaminu studiów na Uniwersytecie Warszawskim stanowiącego załącznik do uchwały nr 441 Senatu Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim (Monitor UW z 2019 r., poz. 186) – dalej także jako: Regulamin studiów. Natomiast jako podstawę ww. uchwały wskazano na art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2024 r., poz. 1571).

Regulamin studiów, jak wynika z jego § 1 pkt 2, określa organizację i przebieg studiów oraz związane z tym prawa i obowiązki studenta Uniwersytetu Warszawskiego. W regulaminie studiów określane są zatem wszelkie kwestie organizacyjne dotyczące studiowania, jak np.: warunki i tryb odbywania zajęć, stosowane skale ocen, tryb przeprowadzania egzaminów i uzyskiwania zaliczeń, zasady zawieszania i wznawiania studiów, zmiany studiów czy organizacji i zaliczania praktyk zawodowych, jak i związane z nimi prawa i obowiązki studenta wyszczególnione w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce. Sprawa wznawiania studiów rozpatrywana w związku z wnioskiem konkretnej osoby jest niewątpliwie sprawą indywidualną. Nie oznacza to jednak automatycznie, że odpowiedź na wniosek jest którąś z form działania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, jak i organy UW odróżniają w zakresie spraw objętych unormowaniami Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce formy decyzji administracyjnej i rozstrzygnięcia. W myśl bowiem § 8 ust. 1 Regulaminu studiów indywidualne sprawy studentów są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych i rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 Regulaminu studiów decyzje administracyjne, o których mowa w ust. 1 wydaje się w przypadkach określonych w ustawie lub w odrębnych przepisach. Rektor ogłasza w drodze zarządzenia wykaz spraw, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl § 8 ust. 3 Regulaminu studiów indywidualne sprawy studentów, które nie podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, są załatwiane w drodze rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie wydaje się niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia podania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że gdy jako forma działania organu wskazywane jest rozstrzygnięcie, należy przyjąć, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z rozstrzygnięciem właściwego organu, np. rektora, które nie jest decyzją administracyjną i tym samym Kodeks postępowania administracyjnego nie stanowi podstawy jego wydania ani gwarancji procesowych dla ich adresatów – "Wprawdzie przepisy komentowanej ustawy nie zawierają normatywnych definicji tych pojęć, jednak zasady techniki prawodawczej i reguły racjonalnego prawodawstwa mogą stanowić podstawę takiej właśnie interpretacji analizowanych form działania właściwych organów" (zob. J. Woźnicki [w:] I. Degtyarova, M. Dokowicz, M. Hulicka, T. Jędrzejewski, A. Mrozowska, P. Wojciechowski, J. Woźnicki, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, Warszawa 2019, art. 23, teza 4). Oczywiście nie forma działania przesądza charakter rozpatrywanej sprawy, lecz jej determinanty materialnoprawne, jednakże w sytuacji, w której prawodawca na poziomie regulacji ustawowej nie uregulował kwestii wznawiania studiów pozostawiając unormowania w tym zakresie organom uczelni w ramach przysługującej im autonomii, należy przyjąć, że ocena charakteru tego rodzaju spraw powinna być dokonywana w oparciu o analizowane kompleksowo unormowania wewnętrzne uczelni, w tym również w zakresie przewidzianych form działania.

Możliwość wznowienia studiów została uregulowana, jak już wskazywano, w § 13 Regulaminu studiów. I tak w § 13 ust. 1 wskazano, że "KJD może na uzasadniony wniosek studenta skreślonego z listy studentów wznowić jego studia, biorąc pod uwagę dotychczasowe wyniki w nauce studenta i okres, jaki minął od dnia skreślenia go z listy studentów oraz zmiany programu studiów w tym czasie. W takim przypadku wznowienie następuje na te same studia, z których student uprzednio został skreślony, z zachowaniem rozstrzygnięć wydanych w dotychczasowym toku studiów. Za zgodą studenta KJD może wznowić mu studia na wcześniejszym etapie studiów, niż ten, z którego został skreślony", zaś z ust. 2 wynika, że "Wznowienie studiów jest dopuszczalne tylko w stosunku do osoby, która została skreślona z listy studentów Uniwersytetu, z wyjątkiem skreślenia z powodu ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z Uniwersytetu. Wznowienie nie jest możliwe, gdy od dnia pierwszego skreślenia z listy studentów danego kierunku studiów upłynęło więcej niż 10 lat". W § 13 ust. 3 Regulaminu wskazano, że "studia można wznowić pod warunkiem zaliczenia pierwszego roku studiów oraz uiszczenia zaległych opłat wobec Uniwersytetu. Wznowienie studiów następuje nie wcześniej niż od następnego semestru po dniu skreślenia, z zastrzeżeniem przypadków określonych w ust. 5 i 6 oraz skreślenia z powodu niewniesienia należnych opłat. KJD może w szczególnie uzasadnionych przypadkach ustalić wcześniejszy termin wznowienia". Z ust. 4 wynika, że "Jeśli w roku akademickim, w którym student wznawia studia, obowiązuje inny program studiów niż w momencie skreślenia go z listy studentów, student zobowiązany jest do uzupełnienia różnic programowych określonych rozstrzygnięciem KJD, z zastrzeżeniem przypadków, o których mowa w ust. 5 i 6". W myśl zaś ust. 5 "Osoba, która uzyskała absolutorium, to znaczy spełniła wszystkie wymagania określone w programie studiów, jednak z powodu niezłożenia pracy dyplomowej przewidzianej w programie studiów nie zaliczyła ostatniego cyklu dydaktycznego seminarium dyplomowego lub innego przedmiotu prowadzącego do złożenia pracy dyplomowej, może w okresie nieprzekraczającym dwóch lat od daty skreślenia z listy studentów ubiegać się o wznowienie studiów bez obowiązku uzupełniania różnic programowych, o których mowa w ust. 4. KJD, w porozumieniu z osobą kierującą pracą dyplomową, może zdecydować o indywidualnych warunkach zaliczenia seminarium dyplomowego. W przypadku ponownego skreślenia z listy studentów, kolejne wznowienie jest możliwe pod warunkiem uzupełnienia różnic programowych" Wreszcie, zgodnie z ust. 6 "Postanowienia ust. 5 stosuje się odpowiednio do studentów, którzy zostali skreśleni z powodu niezłożenia w przewidzianym terminie egzaminu dyplomowego i złożyli wniosek o wznowienie studiów w okresie nieprzekraczającym dwóch lat od daty skreślenia". Z ust. 7 wynika, że "W przypadku, gdy studia, z których student został skreślony, nie są już prowadzone, KJD może wyrazić zgodę na wznowienie na innym kierunku studiów. KJD ustala liczbę punktów ECTS i różnice programowe wymagane do realizacji programu wznowionych studiów oraz wyznacza etap studiów, na który osoba zostanie wznowiona. Warunkiem wznowienia na studia drugiego stopnia jest posiadanie tytułu magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędnego" W ust. 8 wskazano, że "W przypadku, gdy studia niestacjonarne, z których student został skreślony, nie są już prowadzone, KJD może wznowić jego studia w formie stacjonarnej".

W żadnej z wymienionych regulacji dotyczącej wznowienia studiów nie przewidziano zatem decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy. Należy więc przyjąć, że sprawy wznawiania studiów są sprawami procedowanymi i załatwianymi w innej formie niż decyzja administracyjna, tj. w formie rozstrzygnięcia. Zgodnie z regulaminem tej konkretnej uczelni rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia studiów podejmowane w ramach władczych kompetencji właściwego organu jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie podmiotu zewnętrznego wobec uczelni (już "nie studenta") i dotyczy prawa gwarantowanego przez tę uczelnię, o ile spełnione są warunki regulaminowe. Tym samym rozstrzygnięcie to spełnia cechy zewnętrznego indywidualnego aktu administracyjnego, który nie będąc podejmowany w sformalizowanej procedurze przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie ma formy decyzji administracyjnej, stanowi jednak akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że odmowa wznowienia studiów na UW podlega kognicji sądów administracyjnych, błędnie uznając jednak, że przyjmuje formę decyzji administracyjnej, bowiem jak wynika z powyższych rozważań przyjmuje formę rozstrzygnięcia mającego charakter aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Zostało ono bowiem podjęte w ramach władczych kompetencji uprawnionego organu, jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie i dotyczy prawa gwarantowanego przez tę uczelnię, o ile spełnione są warunki regulaminowe. Tym samym spełnia cechy zewnętrznego indywidualnego aktu administracyjnego, który nie będąc podejmowany w sformalizowanej procedurze przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie ma formy decyzji administracyjnej, stanowi jednak akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Na marginesie jedynie należy dodać, z uwagi na sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że wskazane powyżej nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie powodują uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za skuteczny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, dlaczego w jego ocenie skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Dlatego choć wyżej wskazano na pewne nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego do rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych wskazanych w tej skardze. Przepis art. 187 p.p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu taką możliwość w sytuacji, gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jednakże decyzja w tym zakresie pozostawiona jest Sądowi orzekającemu. W rozpoznawanej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego takich wątpliwości nie miał, a zatem wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł także o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.